我国政府投资工程管理方式存在的问题

我国目前政府投资工程管理方式的改革严重滞后，亟须加大改革力度。政府投资工程是指用政府财政性资金或政府融资进行投资建设的工程。政府投资工程管理方式是指对政府使用财政性资金和政府融资投资建设工程的组织实施方式。现行的政府投资工程管理方式的本质是计划经济体制下政府的政企、政事不分、高度集权和自我服务。其主要特征有：

一是“投资、建设、监管、使用”多位一体。其中包括“投资、建设”或“建设、使用”两位一体及“投资、建设、使用”或“建设、监管、使用”三位-体的情况：

二是工程建设管理政企职责交叉。许多工程建设管理者，既是政府派出的官员，又是项目的法定代表人，甚至是公司的“老总”。三是建设项目业主众多而分散。从中央部委到省、市、厅局再到地县级政府，层层设置，从政府部门的常设机构、临时机构到各个工程的项目法人，处处分布，政府工程项目业主成千上万。四是工程建设非专业化管理。项目主要管理人员多是临时抽调的政府官员，并非工程建设管理专业人员，许多人既不具备基本的工程建设知识与经验，也不了解国家有关政策法规和工程建设标准。

政府投资工程管理方式的改革目标和基本思路

(一)政府投资工程管理方式改革的目标

政府投资工程管理方式的改革目标应当是，在我国初步建立起符合政府工程采购的国际惯例，符合我国国情，职责明确、权力制衡、依法行事、科学规范的政府投资工程建设管理制度和运行机制。实现政府工程的投资决策部门、资金拨付部门、建设实施机构、建筑市场监管机构、建设项目使用单位的各司其职和相互制衡;建立起非经营性的政府投资工程--首先是房屋建筑和市政基础设施工程相对集中的专业化管理机构：完善政府投资工程组织实施方式的法律法规和特殊合同条款，规范政府投资工程的投资行为和组织实施行为：发展政府投资工程所需要的项目管理、担保保险、建设监理、设计施工承包、工程维护维修等社会中介、承包企业群体。通过改革，杜绝政府投资工程投资决策和建设实施过程中的随意性及暗箱操作，提高政府工程投资效益和建设管理水平。

(二)政府投资工程改革的基本思路和内容

1、将政府投资工程的所有者权力和所有者代理人的权力分开，政企、政事分开、投资决策与决策执行分开、政府公共管理职能与项目业主职能分开。确立政府投资工程组织实施的代理者，使其承担起政府投资工程的业主的职能。

2、将政府投资工程与非政府投资工程严格地区分开来，对两类工程实施不同的管理。依照市场经济中公共产品的管理理念管理政府投资工程;按照具有明确业主一相当于私人工程的管理理念管理非政府投资工程。强化对于政府投资工程管理的深度和细度，使政府投资工程严格按照确定的程序和规则进行。简化政府对非政府投资工程的管理，对这部分工程，随着产权制度的深化改革和不断完善，政府将只进行建筑市场秩序，建筑物安全、施工安全和环境、卫生等事关公众利益的建设事务的监管。

3、对非经营性政府投资工程要设立集中采购机构，对政府投资工程的建设实施进行相对集中的专业化管理。将政府投资工程进一步区分为非经营性政府投资工程和经营性政府投资工程。非经营性政府投资工程是政府投资工程管理方式改革的重点，要逐步推行相对集中的专业化机构管理，首先在政府投资的房屋建筑和市政基础设施工程中推行，铁路、交通、水力等专业工程可参照试点，条件成熟时，可依照本专业的实际需要贯彻专业化集中采购的原则。所谓相对集中，是考虑建设工程的专业性、适宜管理规模、行政辖区等因素确定若干家专业化管理机构，但不宜过于分散。通过专业化的集中采购，改变目前千家万户做政府投资工程业主，各行各业、内行外行都自己搞建设的现状。

4、对经营性政府投资工程实行政企分开前提下的项目法人责任制。经营性政府投资工程继续实行项目法人制，但必须实现政企的完全分开，政府官员不再做项目法人，也不能兼任项目法人。项目法人是建筑市场的主体之一，要遵守建筑市场管理的法律法规。项目法人要承担项目建设和项目经营的责任，经营性项目完全按照企业方式运做和考核。

5、建立科学规范的政府投资工程建设实施的运行机制。要按照项目投资、工程建设、市场监管、工程使用机构分开，政府管理职能和代理政府事务性、技术性、专业性职能分开(承担政府事务性的组织包括受制于特殊的政府采购规则的竞争性组织)，投资决策、建设实施、工程使用相互配合和制约，权责明确的原则，规划政府投资工程的运行机制。提高投资决策的科学性和确定性，提高建设实施过程的规范性，提高政府投资工程的投资和使用效益。

6、建立合理的政府投资工程的管理体制。政府投资工程的管理牵扯面宽，综合性强，要根据国务院现行的“三定”方案，将改革内容融汇其中，建立政府投资工程合理的管理体制。政府的计划部门负责政府投资工程的建设规模和投资方向，财政部门负责资金筹措、拨付和资金使用监督，建设部门负责政府投资工程的建设实施组织、建成工程的维护维修。各级人民代表大会负责审议投资重大事项并实行全面的监督。政府着重于制定规则，具体操作可以授权、委托、通过竞争选择有关事业和企业组织。

建设工程的专业化集中采购机构由建设行政主管部门加以规范，中央地方分设。

7、建立完善的政府投资工程管理规则。包括政府投资工程的立项、投资、发包、质量安全监督、竣工验收、保修、使用维护等建设维护的全过程的程序、各个环节，各项事务都做到有法可依。使政府投资工程的建设管理程序化、规范化，依法进行，杜绝随意性和人为因素。

政府投资工程管理方式改革的主要措施

(一)成立工务局，负责政府投资的非经营性房屋及城市基础设施工程的建设管理

对于非经营性的政府投资工程，包括党政机关、公检法司的政权设施项目、教育卫生项目、城市道路、桥梁、斜坡、广场、环境等基础设施项目、公众福利性和社会公益性项目，设立专门的政府投资工程管理机构--工务局，代表政府统一组织建设，工程项目竣工验收后，移交有关部门使用或管理。尽快结束千家万户搞基建的状况。

(二)明确工务局的性质和职责

1、工务局是政府指定的专业性的政府投资工程集中采购机构，其属性应是非赢利事业法人。政府投资工程达到一定规模的省、地市、一些县都应成立工务局。由于工务局所使用的投资本身就来源于国家税收，故不再纳税。其编制数由各级政府自行决定。各级政府建立建筑工务局后。应相应取消相关部门中设立的基建处室。

2、工务局的任务是执行中央或地方政府有关政府投资工程的组织实施指令，对政府投资工程的建设实施全面负责。工务局承接工程范围应为各级政府除水利、农业、交通、铁路外的全部政府投资工程项目，机构不具有政府的任何宏观管理职能。

在工程项目和投资规模确定后，工务局执行组织实施的指令，展开各项建设组织工作，包括：投资及成本控制、进度及工期控制、质量及安全控制、合同管理、竣工验收以及其它项目管理工作，有条件的地区还可以将建筑工务局的业务范围扩大至建筑物的维修保养管理。在工务局的工程建设管理中应注意充分发挥社会中介组织及承包企业体系的作用。

3、工务局的人员构成应当主要是工程技术管理人员。工务局是政府指定的完成政府工程的技术性组织，其人员主要应是工程概预算编制、招投标管理安全控制、合同管理、设计施工技术管理人员。

4、工务局的监督制约机制。工务局只是确定规模、功能、投资的建设工程组织实施机构，发包、改变设计、工程质量保障、支付工程款等所有的活动都要严格按照规则办事。工务局必须接受政府对于工程建设的统一管理，遵行现行建筑市场管理的法律法规，尤其是建设程序、招标投标规则、质量安全管理法规及政府投资工程的专门规则。同时还要接受财政、建设、纪律检查的审计监督。

(三)在政府投资工程预算中设建设管理费，集中用于工务局的建设管理活动

工务局属非营利单位，所需费用一般可从两个途径解决：第一、由项目投资中的建设单位管理费支付;第二、在政府预算中解决。两种途径各有利弊，各地可根据本地的操作可能性加以选择。

(四)调整完善政府投资工程建设实施过程的部门制衡机制

本着政府投资工程要实现建投分开、建管分开、建用分开的原则，由使用单位提出工程的使用功能要求，财政、计划部门提出建设规模和建设资金预算意见，财政、计划部门在可行性研究、确定项目投资规模时，建筑工务局可作为工程管理专家这样的技术性单位参与。

重大项目由全国或地方人大做出建设与否的决策。项目确定后，财政部门着重于政府投资工程的投资计划、资金拨付、资金使用监督;建设部门负责建筑市场的管理，建筑工务局负责项目的建设实施。财政部门根据工务局的建设进度签证，按进度将工程款直接拨付各类工程承包单位。在工程建设实施过程中，应尊重使用单位的意见，在项目的设计审定以及工程竣工验收这两个环节，必须经过使用单位的对于使用功能的审查。

(五)政企分开，责任明确，项目法人负责经营性政府投资工程的建设管理

对经营性政府投资工程如供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共企业，采用项目法人责任制，可由政府有关专业部门按资金来源不同分别依据《中华人民共和国公司法》设立有限责任公司(含国有独资公司)和股份有限公司，由项目法人充当项目业主，自己担负起项目法人在项目策划、资金筹措、生产经营、债务偿还、资产保值增值，包括建设管理等方面的功能。项目法人不能由同时具有政府公务员身份的人员担任或兼任。

对经营性的政府投资工程，其公共支出的供给方式应该实行以市场为主，政府资助为辅的原则。可采用“融资一设计一建设一经营一移交”一体化、政府授予私人企业特许经营权等投融资建设方式，扩大经营性政府投资工程的规模，提高投资建设效益，更好地满足社会公众的需求。

(六)经营性建设项目宜由建设法人委托竞争性工程建设组织进行建设，同时，也不排除委托工务局进行建设管理经营性建设项目在工程的建设方式上，可以更多地选择“代建制”的方式，即充分利用工程管理市场，委托造价咨询公司、工程建设项目管理公司、建设监理公司等社会专业化的工程管理组织承担相关工作，最大可能地提高建设和管理水平，同时项目法人也可以委托工务局代为管理。

(七)完善政府投资工程的管理体制

包括投资、建设、使用在内的政府投资工程的统筹管理，由国家计划、建设、财政行政主管部门成立一个协调组织统管。政府投资工程的建设实施由建设行政主管部门统一管理，各专业部门分工负责。建设行政主管部门主要负责政府有关房屋建筑工程及市政基础设施的建设。国务院建设行政主管部门负责中央政府投资的建设，省一级政府投资管理机构管理省及以下地方人民政府的政府投资工程。

(八)建立简捷可行的政府投资工程承包准入制度

鉴于政府投资工程对社会投资工程的影响和示范作用，为发挥政府采购对于企业优胜劣汰的促进作用及保护中小企业、弱势群体的公益作用，要在现有承包商资质管理的基础上，确定有资格承包政府投资工程的企业和组织的管理制度，其基本原则是倾向于信誉业绩、质量安全记录良好的承包企业和技术精、专业化程度高、带动就业的中小承包企业。也可以考虑建立政府投资工程认可承包商名册。

(九)建立完善政府投资工程决策建设全过程的监督机制

1、加强外部监督，防止组织舞弊。根据发达国家的经验，经常和及时的审计是防止组织舞弊的有效手段。结合中国的国情，除了加强财政和审计部门的工程审计以外，还可以发挥纪检、监察部门的作用，有效地进行监督。

2、工务局及其他政府工程集中采购组织要建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。要在各个工作环节建立严格的内部管理制度和权力制衡机制，防止个人舞弊，同时借助于有效的内部控制制度明确责任，保证工作效率。

3、加强对政府投资工程管理人员道德规范的教育和监管。在选拔和任用政府投资工程管理人员时，必须考虑其是否有清白的经历，以后除了不断地对其进行技能培训外，还要加强监督管理，同时，还要制定相应的行为准则或职业道德规范，规范其行为。

配套改革

(一)细化工程建设的前期研究，增强前期研究的确定性

对于非经营性政府投资工程，在交政府或人大审定的前期研究中，对于工程的功能、规模、造价、主要设备选型、工期、质量、安全指标都要做到基本确定，一经政府或人大审定，即不得更改。对于需更改的特殊情况，要明确规定更改的条件和程序。切实解决钓鱼工程和由于规模、造价等前期工作的不确定性造成的营私舞弊问题，使各相关部门专注于各自职责范围的“事”。

(二)建立、健全并逐步完善专门针对政府投资工程的法律法规

《中华人民共和国政府采购法》已经按照国际惯例将工程采购列入政府采购法的管理范围，但由于工程与一般的商品有着明显不同的特点，工程采购要比一般的商品及服务采购具有较大的复杂性，因此有必要在《政府采购法》的基础上，制订更加详细的具有可操作性的政府投资工程管理细则，利用法律手段规范管理，尤其是采购程序必须公开透明，防止暗箱操作。另外，政府投资工程的立项、建设程序需要有法律法规专门加以规范;招标投标、合同、政府建设工程质量监督等也需要有针对政府投资工程的严格条款。

(三)在政府投资工程中推行工程担保和工程保险制度

由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大人民群众的切身利益，因此政府投资工程一定要保证工程质量和项目成功，不能承担较大的合同风险与工程风险。解决此类问题的最佳途径就是对政府投资工程中实行工程担保和工程保险制度，前者强调承包商必须提出履约保函，并将这一条列为政府投资工程承包市场的准入条件;后者则应在政府投资中单列工程保险费，以保障工程风险能通过保险公司转移以确保政府投资项目的成功。

在推行工程担保保险的过程的开始阶段应重点推行投标担保、承包商履约担保和业主工程款支付担保，以及建筑职工意外伤害保险、勘察设计监理等专业化社会中介机构职业责任险和保修保险等，以保障政府投资工程建设的顺利实施。

(四)政府投资工程要实行特殊的合同条件与造价管理机制

由于政府投资主要是来源于政府税收即纳税人的钱，所以对政府投资工程必须采用相对于一般非政府投资工程严得多的合同条件和非常市场化的造价管理机制，包括：

1、合同条件。应为政府投资工程编写特殊的施工合同条件，其中应强调政府投资工程的业主可根据承包商的表现，随时决定解除合同，同时还可以有特权在“为了政府利益时而中止合同”(当然要给承包商合理的补偿)。合同中也要指出在支付时的一些特殊程序，比如竣工结算时应接受财政与审计部门的审查，批准后方可支付。

2、造价管理机制。应当按照批准的投资概算限额限制工程造价。在工程实施阶段，应强化市场定价原则。强化政府投资工程计价依据的管理。建立政府投资工程招标信息指定媒体。

改革步骤

(一)改革重点

政府投资工程管理方式改革工作综合性强，难度大，任务繁重，要有效地完成改革任务，必须很好地选择改革步骤。改革要以非经营性政府投资工程为重点，以建立相对集中的非经营性政府投资工程组织实施机构一工务局为突破口，以建立政府投资工程管理规则为保障，以建立完善的政府投资工程管理体制和运行机制为最终目标，来展开政府投资工程管理方式的改革工作。

建立相对集中的非经营性政府投资工程组织实施机构一工务局为突破口。一是建立工务局，实现政府投资工程管理的相对集中的专业化管理是政府投资工程管理方式改革的核心内容;

二是国际国内都已经有了成功且成熟的经验;

三是也是克服当前我国政府投资工程随意操作、暗箱交易、市场混乱、腐败多发突出问题的当务之急;

四是建设行政主管部门已经做了大量的研究和试点的工作，具备了展开工作的基础。

以建立政府投资工程管理规则为保障，是强调必须注重政府投资工程管理规则的建立，克服目前有些重要规则的空白状态，使政府投资工程管理切实能够依法办事。

以建立完善的政府投资工程管理体制和运行机制为最终目标，是指最终政府投资工程的改革要牵动政府多个部门，改变现有政府投资工程的决策、建设程序，是一项综合性的改革，需要加强领导，统筹部署，逐步展开，配套完善。

(二)改革阶段

政府投资工程管理方式改革要完成的工作有：统一决策部门的认识，在一些地区进行建立工务局及其相关试点，取得经验：建立政府投资工程的管理运行规则;全面实施与国际惯例接轨的，规范有序的新的政府投资管理模式。

各项改革工作大致可以划分为如下几个阶段：统一认识阶段：正视政府投资工程管理方式的问题，通过研究和宣传，统一中央政府有关决策部门的认识，将此项改革提上议事日程;试点阶段：通过确定改革试点、组织及总结试点地区及先行改革地区的改革工作，探索政府投资工程的管理体制、管理方式、管理机构、管理规则、投资建设程序、监督机制等问题;规则建立阶段：形成中央政府投资工程管理的法律法规体系和管理体制。

引导地方的相关法规建设。制度实施阶段：全面实施中央政府的有关政府投资工程管理规则，改变原有做法，实行新的管理方式。制度修整完善阶段;根据新的管理方式暴露出来的问题，调整全面推开阶段不断完善阶段。

在研究宣传阶段，通过课题研究和探讨，重点要完成政府决策部门、各主管部门的认识问题、管理体制框架问题。

在试点阶段，重点是组织各级建设行政主管部门开展政府投资工程建设管理方式改革的试点工作。建设行政主管部门可选择若干城市作为试点联系单位。省、自治区建设行政主管部门可以选择若干城市进行试点，直辖市建设行政主管部门可以在有条件的政府投资工程项目上进行试点。各省、自治区、直辖市建设行政主管部门和试点城市应当研究制定具体试点方案，加强组织领导，及时总结经验。

在规则建立阶段，一方面要填补政府投资工程管理方面法规制度的空白，如政府投资工程的管理运做程序方面的规定，对于专业化相对集中的组织机构管理规定等，一方面应当对于现有的法律法规进行调整完善，如招标投标、合同、造价等法律法规。

整个政府投资工程管理方式的改革比较重要、难度也比较大的阶段在于规则建立之前的各个阶段，在制度实施和制度调整完善阶段，更多的是执法的问题和对新出现问题的微调过程。

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政府投资项目管理模式的我国的政府投资项目管理模式

在全国各地政府投资工程的管理实践过程中，伴随着投资主体的多元化、项目实施方式新要求等，其管理模式发生着深刻的变化。总体来看，目前我国政府投资项目管理模式主要有以下几种： 第一，项目法人型模式。

第二，工程指挥部型模式。一般是临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主管领导，工程项目完成后，该工程项目的指挥部即告解散。第三，基建组型模式。采用此模式的大都为各个行政部门(如教育、文化、卫生)以及一些工程项目较多的单位，一般由本部门的基建处进行直接具体的组织领导工作，而工程指挥部主要是进行常规的行政管理工作。

第四，专业机构型模式。由一个专门机构负责某一类或几类政府投资项目的实施管理工作。其特点是管理单位长期专职管理某些类别的政府投资项目，具有一定的专业性。

第五，城投公司型模式。作为政府连接建设市场的载体，城投公司的建立是为了更有效的盘活城市资产，解决城市经营的资金融通问题，使之产生应有的经济效益。 第一，合理界定政府投资项目范围。

政府投资项目的界定是政府投资项目管理上的一个根本性问题。如果不对这一问题有一个清晰的认识，则有关控制政府项目的投资，提高其效率的建议和对策就会陷入尴尬局面。第二，明确政府投资项目的性质与类型。

政府投资项目性质和类型的清晰区分，可以真正促使政企分开，使政府和企业各尽所能、各司其职，有利于提高效率和管理水平，有利于建立资金运用机制和拓展资金筹集渠道。第三，完善政府投资项目监督体系，明确政府各部门在政府投资项目管理中应该担负的主要职责，避免出现职责的交叉和权力的真空，以保证政府投资项目从决策到实施的高效率。在我国，尤其要加强计划、财政、市场、审计和监察等部门的宏观监管和协调。第四，政府投资项目管理要逐步实现专业化。

我国政府投资项目的成败与项目管理单位和人员的能力和水平密切相关。委托专业项目管理机构、专业人士来进行项目建设管理，发挥专业机构和技术人员的技术、管理优势与经验避免造成人、财、物和信息、等社会资源的浪费，政府同时需履行好监督职能。第五，完善相关法律法规。无论采用怎样的管理模式，都必须有配套的法律、法规对工程管理进行规范。

应尽快出台有关政府投资工程项目管理法律。合理划分投资、建殴、管理、使用各方的职责和权力，并形成权力的制衡。第六，建设项目的后评价机制，可以在项目建成后经过一段时期的运营和使用后，对项目的立项决策、规划设计、工程实施、运营或使用，以及项目的经济和社会效益作出合理评价。完善的后评价可以对项目前期评价工作进行补充和完善，对项目的工作进行监督和改进，对项目管理进行反馈。

结合政府投资和非政府投资的区别，评述我国政府投资的现状及政策

政府投资的特点主要是非营利性、公益性、社会性、长期性、以及高风险性。非政府投资则是趋利性、短期性，低风险性。

政府投资项目的绩效研究需要建立规范统一的政府项目支出经济性评价和社会性评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将政府部门项目支出的经济性和社会性评价制度纳入财政管理制度范畴。中国此项工作起步较晚，虽然政府一直持续进行着行政管理体制的改革，在管理观念、政府职能、组织结构等方面不断借鉴和引进国际流行的管理机制、管理技术和工具，但由于基础薄弱，且缺乏这方面的系统性研究，现在仍不能适应中国市场经济发展与财政改革的客观需要。(一)政府投资项目的法律保障不够、相关制度不健全。从西方各国政府项目支出绩效研究的发展实践看，绩效评估的规范化、科学化和程序化必须得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的发展道路，以保证政府部门项目支出达到预期目标。

而中国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目从立项决策、建设决策、竣工验收等环节实行全过程管理，但尚未以法律法规的形式予以明确约束，缺乏法律和制度的保障，而且各环节的约束不够细化，没有具体的细化指标进行约束。(二)政府投资项目的评价主体单一，评价指标和方法不完善。目前中国的政府投资项目从审批、建设到运转都没有透明的操作程序，而且内部、外部的监督薄弱，对政府投资项目应该谁来考核、考核什么等问题没有程序化、科学化，考核只是在现有的行政管理部门内部，没有广泛吸引社会公众的参与，没有引入社会考评力量，评价主体单一化。

而且行政管理部门内部的考核很容易陷入遵照上级领导的意图办事，按照例行程序做事，受官方内部自我认同心理和利益驱动的影响，容易带有主观色彩，很难使项目达到客观、科学、公正的结果。政府投资项目的绩效考核尚未建立完整的指标体系和科学合理的评价方法，无法对项目进行全方位、立体化的评价。(三)项目本身对资源的循环利用不够。

投资项目既是消耗资源的过程，同时也是生产资源的过程。资源在流动、转化的过程中也会产生一些“次生资源”，对这些资源的利用考虑不足，尚没有明确、科学地统筹利用规划，没有建立资源的循环利用机制。(四)项目建设的专业化程度不高。

发达国家在政府项目上成立了由建筑师、工程师、合同律师等专业人士组成的专业管理机构，并按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，所有的重要技术环节都有专业人士负责，项目中的质量、技术、安全、成本等也有专人负责，并且各个环节责任明确。专业化保证了项目以高质量、低成本的完成，而中国在这方面做的还不够。2004年7月国务院颁布的《关于投资体制改革的决定》提出对非经营性政府投资项目要推行代建制。各地也在积极响应进行试点，但仍然有不少障碍，还没有建立一套完整、详尽的代建制实施流程，尚不能为代建项目的规范化实施和全过程监管提供依据。

政府投资项目与公共工程投资项目的区别与联系是什么?

政府投资项目具有与一般项目不同的工程管理模式，包括相对集中的专业化管理的组织机构和能适合实现政府投资项目投资、工期、质量、廉政的四大控制目标的管理制度。但是在我国由于改革滞后，我们对不同投资主体的工程项目仍套用同一管理模式，没有实现分类管理，其结果一方面对政府投资项目管理不够严格、规范，失之过宽；另一方面对非政府投资项目有管得过宽、过细，行政干预过多。

具体表现在：首先政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。即国家计划与改革部门负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批；财政部门负责资金拨付，工程进度款支付、竣工结算、竣工财务决算审核；建设行政主管部门（包括交通、水利、民航、铁路等专业项目行政主管部门）负责监督实施；审计机关负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划与改革、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和工程进度拨付、使用资金，资金投向是否符合规定的用途、是否专款专用、有无截留、挤占、挪用等问题。由此一方面我国政府投资项目管理方式往往行政手段过多，权利过于集中，决策等基本依靠行政长官意志，缺乏科学性、系统性、连续性；另一方面引起项目的业主地位不能确立，这样一旦业主地位虚位，政府职能部门就既是法规和市场的管理者，又是市场主体，即担当了业主角色，从而导致政府既是裁判员，又是运动员，造成“角色错位”。同时由于资金使用单位即建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主管部门，如交通、水利、铁道部门，它们往往长年有建设项目，但因为专业性且自上而下成一系统，外部很难有效监督管理，经常出现“工程上马，干部下马”现象；另一类大多是“一次性业主”的房屋建筑工程的建设单位，如文化、教育、卫生等部门，它们由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，出现工程质量低劣（“豆腐渣工程”）、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。

其次政府投资项目的管理制度不完善，没有建立起适应政府投资项目特点的投资控制与风险约束机制、监督机制、考核惩罚机制等制度，致使在工程投资、工期、质量、廉政等方面存在许多问题。由于没有健全的投资决策机制，我国政府投资项目基本上由行政长官说了算而使项目决策缺乏的科学性和民主化，经常导致项目盲目仓促上马而成为“三边”工程并浪费大量的国有资金，从而出现投资近十亿的机场最后沦落为草场的怪现象；由于没有完善的资金管理和约束制度，建设单位往往有无限增加投资的倾向，导致非盈利性政府投资项目往往成为“钓鱼”工程、“三超”工程（估算超概算、预算超概算、结算超预算）；由于没有完善的监督管理制度，建设单位和相关部门均不能有效监督工程质量和工程主管人员的廉政，导致政府投资项目成为“豆腐渣工程”、“短命工程”、“腐败工程”的情况屡见不鲜；由于没有完善的责任追究和惩罚制度，工程咨询、项目决策、设计、施工、监理等部门和单位均没有明确的责任范围，导致各地“政绩工程”、“形象工程”、“花架子、无效益工程”林林总总，劳民伤财。从我国目前政府投资项目的管理现状和腐败特点看，实现政府投资项目反腐的落脚点是对项目管理模式的改革和体制创新，参照国外成功管理模式，重点针对可能出现腐败和曾经出现腐败的关键环节进行组织构建，将决策、监管、执行三者分离的权力制衡原理运用于政府投资项目运行的各个环节，努力追求权力集中和权力分解的最佳平衡，通过建立一整套比较完备、系统、科学的政府投资项目管理组织机构来防范政府投资项目中腐败行为的产生。

招标中如何区分政府投资与非政府投资？什么情况下的非政府投资属于国家投资项目

最简单而且最标准的区分方式，应该看政府对你这个项目的审批方式。如果采用审批制的，是属于政府投资项目，如采用核准制或备案制的，则属于非政府投资项目。

政府投资是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，实现经济和社会发展战略，投入资金用以转化为实物资产的行为和过程。政府投资是指政府为了实现其职能，作为特殊的投资主体，为促进国民经济各部门的协调发展，实现经济社会发展战略，利用财政支出对特定部门进行的投资活动。 政府投资项目具有与一般项目不同的工程管理模式，包括相对集中的专业化管理的组织机构和能适合实现政府投资项目投资、工期、质量、廉政的四大控制目标的管理制度。但是在我国由于改革滞后，我们对不同投资主体的工程项目仍套用同一管理模式，没有实现分类管理，其结果一方面对政府投资项目管理不够严格、规范，失之过宽；另一方面对非政府投资项目有管得过宽、过细，行政干预过多。

目前我国政府投资项目管理体制总的特点是“各自为政，多头管理”、“制度不完善，投资、工期、质量、廉政四大控制目标存在大量问题”。 具体表现在： 首先政府投资项目的管理主体较多，呈多元化现状。即国家计划与改革部门负责项目建议书、可行性研究报告、设计文件与概算审批；财政部门负责资金拨付，工程进度款支付、竣工结算、竣工财务决算审核；建设行政主管部门（包括交通、水利、民航、铁路等专业项目行政主管部门）负责监督实施；审计机关负责建设资金审计，重点检查各地政府及计划与改革、财政等投资管理部门和项目主管部门是否按国家投资计划和工程进度拨付、使用资金，资金投向是否符合规定的用途、是否专款专用、有无截留、挤占、挪用等问题。

由此一方面我国政府投资项目管理方式往往行政手段过多，权利过于集中，决策等基本依靠行政长官意志，缺乏科学性、系统性、连续性；另一方面引起项目的业主地位不能确立，这样一旦业主地位虚位，政府职能部门就既是法规和市场的管理者，又是市场主体，即担当了业主角色，从而导致政府既是裁判员，又是运动员，造成“角色错位”。同时由于资金使用单位即建设单位又分为两类，一类是专业性很强的部门行政主管部门，如交通、水利、铁道部门，它们往往长年有建设项目，但因为专业性且自上而下成一系统，外部很难有效监督管理，经常出现“工程上马，干部下马”现象；

二.另一类大多是“一次性业主”的房屋建筑工程的建设单位，如文化、教育、卫生等部门，它们由于缺少工程建设的专业经验，致使许多业主行为不规范，出现工程质量低劣（“豆腐渣工程”）、腐败滋生、建筑市场秩序混乱等问题。 其次政府投资项目的管理制度不完善，没有建立起适应政府投资项目特点的投资控制与风险约束机制、监督机制、考核惩罚机制等制度，致使在工程投资、工期、质量、廉政等方面存在许多问题。

由于没有健全的投资决策机制，我国政府投资项目基本上由行政长官说了算而使项目决策缺乏的科学性和民主化，经常导致项目盲目仓促上马而成为“三边”工程并浪费大量的国有资金，从而出现投资近十亿的机场最后沦落为草场的怪现象；由于没有完善的资金管理和约束制度，建设单位往往有无限增加投资的倾向，导致非盈利性政府投资项目往往成为“钓鱼”工程、“三超”工程（估算超概算、预算超概算、结算超预算）；由于没有完善的监督管理制度，建设单位和相关部门均不能有效监督工程质量和工程主管人员的廉政，导致政府投资项目成为“豆腐渣工程”、“短命工程”、“腐败工程”的情况屡见不鲜；由于没有完善的责任追究和惩罚制度，工程咨询、项目决策、设计、施工、监理等部门和单位均没有明确的责任范围，导致各地“政绩工程”、“形象工程”、“花架子、无效益工程”林林总总，劳民伤财。

三.从我国目前政府投资项目的管理现状和腐败特点看，实现政府投资项目反腐的落脚点是对项目管理模式的改革和体制创新，参照国外成功管理模式，重点针对可能出现腐败和曾经出现腐败的关键环节进行组织构建，将决策、监管、执行三者分离的权力制衡原理运用于政府投资项目运行的各个环节，努力追求权力集中和权力分解的最佳平衡，通过建立一整套比较完备、系统、科学的政府投资项目管理组织机构来防范政府投资项目中腐败行为的产生。

我国工程造价管理工作的现状及存在的问题是什么?

工程造价缺乏竞争性 造价控制重施工轻设计 工程造价咨询机构不健全，工程咨询业发展还不成熟 高素质的工程造价技术人才严重不足工程造价管理相关的法律、法规不健全建筑工程造价管理，就是运用科学技术原理和方法，在统一目标、各负其责的原则下，为确保建筑工程的经济效益和有关各方的经济权益所进行的对工程造价全过程、全方位的和符合政策及客观规律的全部业务行为和组织活动。在传统的计划经济时期建筑业不被视为是独立的物质生产部门，在建筑工程造价管理上，采用行政管理计划定价方式，因此，人们对工程造价管理没有足够的重视，建筑工程造价的确定往往是依据计划价格和行政规定进行编制。

由于我国实行的是概预算定额管理模式，普遍存在的问题是建筑工程造价难以客观真实地得到反映，概算超估算，预算超概算，决算超预算，突破计划投资的项目比比皆是。由于工程投资的确定缺乏科学合理性，导致工程实施中存在诸多问题。 工程造价管理改革的目的是为了建立适应我国社会主义市场经济体制所需的，具有中国特色的新的工程造价管理体制，目前还有许多问题有待解决，影响建设工程造价管理正常发挥作用的主要因素有以下几个方面：

1.忽视价格机制，行政干预过多。

2.长期计划经济体制和单一财政投资渠道。

3.割断工程造价和流通领域价格的联系。

4.缺乏信息加工和传递。

5.投资主体责任制未完全建成。

6.领域内的从业人员严重缺乏。所有这些都造成了我国工程造价管理人才素质较低，严重阻碍了我国工程造价管理的发展。 建筑工程造价管理的关键是通过科学的方法和手段确定工程造价。

长期以来，我国都是采用通过概预算确定工程造价，即“定额+费用+文件规定”的模式，也就是按定额计算直接费，按取费标准计算间接费、利润、税金，再依据有关文件规定进行调整、补充，最后得到工程造价，而且至今仍是采取这种程序和方法。这里直接费与间接费的计算依据，分别是参照定额和取费标准。定额既包括了生产过程中的实物与物化劳动的消耗量， 同时还包括了各项消耗指标所对应的单价，属“量价合一”式的定额；取费标准是依据施工企业的资质等级由国家确定的。

在计划经济体制下， 构成直接费用的人工、材料、机械价格长期相对稳定，业主的主体以国营、集体单位为主；承包商绝大多数为国营、集体施工企业，管理模式单一。在这种条件下，采用“量价合一”式的定额和依企业资质等级确定的取费标准计算工程造价是可行的。可见，建筑工程造价管理属静态管理模式，并且完全是政府行为，管理部门的工作主要集中在编制、解释定额， 制定政策、法规和纠纷仲裁等方面。

发改委：全面清理不符合《政府投资条例》的现行制度

凤凰网房产淄博讯（编辑 刘佳）日前，发改委发布关于做好《政府投资条例》贯彻实施工作的通知。通知指出，为了促进《条例》的贯彻实施工作，要全面清理不符合《条例》的现行制度，与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。

《条例》是我国政府投资领域第一部行政法规，是长期以来我国政府投资实践的科学总结，是在贯彻新发展理念、建设现代化经济体系过程中的重要立法成果。这部法规的颁布和实施，对于依法规范政府投资行为、充分发挥政府投资作用、提高政府投资效益、激发社会投资活力，具有十分重要的意义。为了促进《条例》的贯彻实施工作，现就有关事项通知如下。

一.充分认识贯彻实施《条例》的重要性和紧迫性《条例》专门规范政府投资行为，是继《企业投资项目核准和备案管理条例》之后投资领域又一部重要的行政法规。

它解决了我国政府投资管理缺乏上位法，现有规章、规范性文件权威性不足、指导性不够、约束性不强的问题，对落实新形势下党中央、国务院关于投资工作的新要求、解决实践中的突出问题，作出有针对性的制度安排。加强《条例》的贯彻实施工作，有利于坚持市场化方向、进一步深化投融资体制改革，正确把握政府投资的功能定位、充分发挥市场在资源配置中的决定性作用；有利于贯彻高质量发展要求、依法做好防风险和补短板工作，更好发挥政府投资在优化基础设施供给结构、提升基础设施供给能力中的作用；有利于落实全面依法治国要求、将政府投资管理纳入法治轨道，推进政府投资职能、权限、程序、责任法定化，运用法治思维和法治手段提高政府投资工作能力；有利于规范政府投资资金和项目管理，依法推进资金统筹使用和项目科学决策、严格监管，切实提高政府投资效益。各级发展改革部门要充分认识贯彻实施《条例》的重大意义，认真组织做好学习、宣传和实施前的准备工作，并在实际工作中切实贯彻《条例》的各项规定。

二.加强《条例》培训和普法宣传

（一）各级发展改革部门要抓紧组织学法培训。发展改革部门作为投资主管部门，履行政府投资综合管理职责，必须率先学好《条例》。2019年7月1日之前，国家发展改革委将对委机关和各省级发展改革委相关处室组织一次集中培训；各省级发展改革委负责对本机关和市、县两级发展改革部门投资管理相关岗位工作人员轮训一遍。

各级发展改革部门要学用结合，广泛开展多种形式的学法活动，并在相关学习培训、考核和考试中将《条例》作为重要内容，不断提高依法履职能力，确保《条例》各项规定和要求得到严格执行。

（二）引导有关单位和企业加强法规学习。鼓励各级发展改革部门和承担相关领域政府投资资金与项目管理、项目建设实施、中介机构管理等工作的部门，通过学习交流、共同组织培训等形式，提高学习效果。

使用政府投资资金的单位要认真学习、准确掌握《条例》有关规定，依法开展投资建设活动。各金融机构要重点学习《条例》关于政府投资资金筹措方面的规定，增强政府债务风险防范意识。有关行业协会要组织工程咨询（投资）、勘察、设计、监理、招标代理等单位和人员深入学法，依法规范投资中介服务活动。

（三）面向社会广泛开展普法宣传。

落实“谁执法、谁普法”普法责任制，结合各类主体、群体实际，向广大企业和社会公众广泛讲解、宣传、普及《条例》有关法律知识。充分运用各类媒体和渠道，创新普法宣传方式方法，增强社会各界对《条例》内容的知晓度。将配套规章文件制定、重大项目决策建设、复杂问题化解等过程中的公开、公示、公众参与，和普法宣传有机结合起来，在普法中推动工作，在解决实际问题中增强普法效果。要把法规的解读解释贯穿于政府投资管理业务中，使各类企业准确理解政府投资的功能定位、激发社会投资活力；使政府投资项目参建单位自觉遵守投资建设法定程序；使社会公众依法支持国家建设、依法表达诉求建议、依法开展社会监督。

三.全面清理不符合《条例》的现行制度

（一）清理范围和主体。与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。按照“谁制定、谁清理”的原则，由制订部门或牵头起草部门提出应予清理的制度规定和清理意见。与政府投资相关的地方性法规，由牵头起草部门或主要执法机关按程序提请本级人民政府向同级人大提出清理建议。

（二）清理内容和方式。对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面违反《条例》的内容，一律要统一到上位法的规定上来。其中，有关规定的主要内容违反《条例》的，应当予以废止；个别条款与《条例》不一致的，应当进行修订。

（三）进度安排和要求。国家和各省级发展改革部门要于2019年7月1日之前，确定需要清理的部门规章、地方政府规章、规范性文件清单及清理意见；于2019年12月31日之前，完成修订、废止程序；自2019年7月1日之日起，政府投资管理规定与《条例》规定和精神不一致的，一律停止执行，相关工作以《条例》规定为准。

四.加快《条例》配套制度建设

（一）制定规范履行项目决策职责的制度。

国家发展改革委会同有关部门起草中央本级政府投资项目审批职责和程序规定，合理划分项目审批权限和审批环节，报国务院批准后印发实行。各省级发展改革委要牵头制订统一规范本级政府投资项目审批职责的规定，并于2019年12月31日之前将出台的文件报送国家发展改革委。

（二）完善政府投资计划管理制度。国家发展改革委和负责安排政府投资的国务院其他有关部门，要制定覆盖编制、批准、下达和监督实施的政府投资年度计划管理办法。

国家发展改革委牵头研究制定本级各部门政府投资资金统筹衔接机制。各省级发展改革委要牵头制定本级政府投资年度计划管理制度，保障本级人民政府统筹安排、规范使用各类政府投资资金，相关制度文件于2019年12月31日之前报送国家发展改革委。

（三）结合贯彻《条例》需要完善其他配套制度。

国家发展改革委会同有关部门研究确定可以简化报批文件和审批程序的项目范围，并在此基础上制定分类简化审批手续的具体办法。地方各级发展改革部门要围绕决策程序、资金安排、建设实施、信息共享、绩效管理、事中事后监管等方面有序完善工作机制和管理制度。

五.以贯彻《条例》为契机做好投融资体制改革相关工作《条例》的出台既是投融资体制改革的重要成果，也为继续深化改革提供了法治保障。以《条例》为依据进一步完善政府投资体制，是当前和今后深化投融资体制改革的重要任务。

各级发展改革部门要会同有关方面建立健全政府投资范围定期评估调整机制，不断优化投资方向和结构；优化政府投资安排方式，完善政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，激发社会投资活力；规范融资行为，严格依法依规筹措政府投资所需资金，切实防范债务风险；创新服务管理方式，加大投资项目在线审批监管平台应用力度，按照法定要求尽快完善平台功能，规范项目赋码、审批流程和扩展服务类别；加强政府投资项目建设管理，健全概算审批和调整、竣工验收等管理制度，推进监管执法队伍建设，强化事中事后监管机制和能力，不断提高和及时发挥政府投资效益。各级发展改革部门要结合《条例》的贯彻实施，围绕政府投资资金统筹规范使用、项目有序合理安排、加强投资计划与预算衔接、提高项目建设效率等方面，不断推进制度创新、完善政策和提升管理等各项工作。在贯彻实施《条例》中遇到重大情况，请及时反馈国家发展改革委。