招投标制度存在哪些漏洞

市场经济，从本质上说，是竞争经济、法治经济，讲求的是公开、公平、公正，并需要诚信的社会土壤。招投标从某种意义上说，也是一种竞争经济、法治经济，它也必须讲求公开、公平和公正，并以诚信作为招投标制度得以有效、良好执行的基础。

推出招投标制度的初衷，就是为了实现市场经济的公开、公平和公正，实现经济在法治环境中的自由和良性竞争。

应该说，实施招投标制度以来，取得了不错的效果。一方面，招投标的制度建设进展顺利，已经形成了一套比较完整的法律体系，同时，各地各部门也出台了不少地方法规和部门规章，不同程度地预防了工程建设和政府采购中的违法违规、权钱交易等腐败现象的发生；另一方面，通过招投标明显节约了政府投资支出和政府采购资金。据测算，通过招标节约的建设投资一般在10-15%，工期缩短10%。

然而，不必讳言，这些年来，招投标在其运行过程中，还是出现了许多规避法律法规和政策规定的现象，导致腐败频发。国家发改委主任张平指出，目前招投标领域还存在着不少问题，像市场主体不规范、弄虚作假、围标串标、转包和违法分包；部分招标代理机构恶性竞争，与招标人或业主串通；少数评标专家不独立、不公正履行职责等。概括说来，就是暗箱操作严重、潜规则盛行。

说到底，出现这些现象，与招投标制度还存在着漏洞有很大的关系。

第一，权力制衡机制缺失。目前的招投标活动中,一些行业和部门既是政策的制定者，又是资金的安排者,也是代理机构的遴选者,还是许多项目的招标人,同时又是部分投标人的领导者、招标活动的仲裁者，可谓集决策、执行与监督权力于一体，这样，就极易在招投标过程中引发腐败行为，包括权力寻租，违规插手招投标活动，内定或变相内定中标人，或千方百计规避招投标，等等。

比较突出的，一是肢解工程，少数业主（领导干部）把法定必须纳入招标的工程建设项目，分解为若干个小项目或者分阶段实施，使之达不到招标的（投资）标准，或只对项目的主体工程拿出来招标，附属或隐蔽的基础性工程则直接发包处理。二是排斥竞争，想方设法找借口搞邀请招标，或缩小投标参与人范围，这样就巧妙地排斥了潜在竞争者，达到变相内定中标人的目的。三是量身招标，少数业主（领导干部）以招商为由直接介绍施工企业，明言让某某“必须中标”，工作人员只得暗箱操作，使“钦点”单位如愿中标。四是寻找借口，比如以工程建设工期短、时间紧等为借口，甚至将工程定性为“献礼工程”或“抢险、安保”等指令性工程，再加以“行政会议、联席会议”等会议纪要形式确定施工企业等手段，规避招投标。

第二，制度、政策不够健全和完善。目前，涉及工程建设领域的现行法律法规还存在一些漏洞。一方面，相关法律和规定对招投标中一些环节缺乏强制性规定，具体说来，是原则规定多、具体细则少,禁止规定多、配套罚则少,部门规定多、适用规范少；另一方面，规定过于粗疏，存在一些可以人为操控的空间，更甚者是导致对合法与违规难以区分，尤其是对招投过程中冒出的那些新型的腐败手段无可奈何。

这方面的漏洞主要在：

一是招标场所不规范。虽然许多地方都设有专门的、较为规范的招投标交易市场，但由于各种主客观原因，不少部门和单位的不少项目的招标还是不放在交易市场进行，而是由业主或中介自己选定招标地点。二是招标文件评分办法设置不合理。招标文书一般由技术、商务和其他部分组成。商务、技术部分大多是硬性指标，因此得分差距不大；其他部分对应的基本是投标方的实力、业绩、信誉、服务、安全等软指标，并且分值设置悬殊，有的在0至6分之间，有的甚至达到0至10分，业主正是通过这样的分值设计达到内定中标人的目的。三是代理机构进入门槛低。由于进入门槛低，如今代理机构越来越多，而从业人员的素质则参差不齐，代理业务恶性竞争愈演愈烈。有些代理机构为了拿到业务，不得不看业主脸色行事，按业主意志办事，导致招投标变味变质。有代理机构从业人员坦承，“我们的工作跟洗钱差不多，是把那些不能摆到桌面上的事情，通过我们这个环节变成合理合法。”

第三，监管机构设置不合理和监督难以有效进行。一是目前对招投标活动的行政监管模式仍是按照行业属性,由各系统的行政主管部门分头监管。这种模式的弊端,是导致政出多门,各说各话，并由此导致出现缺少一个统一、权威的管理监管机构。有关文件规定“对于招投标过程中泄露保密资料、泄露标底、串通招标、串通投标、歧视排斥投标等违法活动的监督执法，按现行的职责分工，分别由有关行政主管部门负责并受理投标人和其他利害关系人的投诉”，按照这一原则，一个工程项目在招标过程中，要接受多个行业行政主管部门的监督。比如，一个工业建设项目招标，在土建施工、设备安装招标环节，要接受建设行政主管部门的监督；在货物采购、勘察设计招标环节，要接受相应行政主管部门的监督。很显然，一个项目涉及这么多监管部门，就很可能出现“九龙治水”现象，难以形成监管合力。另外，如果招标主体与执法监督主体混同,则很容易形成实质上的“同体监督”。

二是对有些招标环节颇难监督。比如评标环节，专家是评标工作的核心。然而，目前，一方面在选择专家时对其品德和能力的评价还没有明确规范的标准；另一方面，大多数地方已建的专家库，面较窄，人数较少，专家被抽到的几率很高，这样，就很容易与招标方、投标方和代理机构建立“朋友”关系，出现“权力标”、“金钱标”和“人情标”。

三是监管力量不足。一方面，监管人员数量不足，项目多人员少，难以覆盖全面；另一方面，由于代理机构长期从事这项工作，熟悉其中的奥妙，违规操作很隐蔽，监管人员往往难以发现其中的猫腻。

第四，惩治力度不够严厉，威慑效应不足。目前，对招投标过程中出现的违法违规现象，在法律上是有明确的罚则的。刑法第二百二十三条设有串通投标罪，规定“投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。投标人与招标人串通投标，损害国家、集体、公民的合法利益的，依照前款的规定处罚”。今年2月1日开始实施的“招标投标法实施条例”也明确了法律责任，对违法行为作出了行政和经济方面的具体处罚。然而，目前，一旦中标获得的高额利润回报与串通投标违规低成本之间还是存在着较大的反差，比如，对招投标违规处罚与中标后获取的高额利润相比，确实不成“比例”。再加上，不可否认，查处的比例同样很小，大部分违法违规行为没有被发现或者发现后“高高举起，轻轻落下”乃至不了了之，这一方面体现法律本身的不足，另一方面，事实上的发现少处罚轻，降低了法律的威慑力，甚至在无形中怂恿了一些人在招投标活动中敢钻制度漏洞，并借此牟取巨大的非法利益。

的确，虽然招投标的制度建设在稳步推进，然而，由于制度还或多或少存在着漏洞，或者说机制缺陷，导致招投标活动中猫腻不断，腐败频现。因此，必须进一步健全和完善制度，细化规定，同时不断推进招投标制度创新，使招投标过程更加透明、更加公平，监督更加有力，惩罚更加严厉，从而有效地遏制招投标活动中的腐败现象。

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当前招标投标工作的薄弱环节主要有哪些？

一是一些体制上的深层次的矛盾和问题仍得不到很好的解决，整顿规范建筑市场经济秩序的任务依然艰巨，业主和招投标代理机构行为不规范问题还较为突出，施工企业自律能力较差，业主支付担保推行不力，工程监理、造价和咨询机构的发育还很不完善，市场中介环节还很薄弱。

（一）招投标程序漏洞

1.用招标书赚钱。

个别地方投标者甚至还要付给地方建筑主管部门一定数额的所费建筑管理费。这样如果参加投标企业较多，有关单位就会有一笔较为可观的收入。

2.设置障碍排斥他人。一些工程项目建设单位为了使内定好的施工队伍顺利中标，在招标文件上暗做手脚，量身定做，制定倾向性条款，为意向的投标单位开绿灯；或是提高招标资格条件，排斥潜在投标人，以利其意向投标单位；或是要求参加投标企业提供巨额保证金，以巨额保证金吓退不知内幕的潜在对手。

3.订立不合理合同。按照有关规定，签定符合要求的表面合同，应付有关部门检查，背地里，又按事先约定，与承包商签订了一份具有真正的约束力的实际合同，把利润较大的部分回收另行分包或订立苛刻条款。签订合同的单位如不答应招标单位这种“不合理合同”，就无法获得此项工程，承包商只好委曲求全。

（二）在操作空间上找机会

1.出圈企业重复来，如招标单位或招投标管理部门有意让某企业中标，将工程划为几个标段招标。其中第一标段某投标企业在开标公布标底时，已高标出圈。招标单位或招投标管理部门又可操纵评委，以复核报价等非招标程序让其中标。

2.明招暗定。招标单位或招投标管理部门经过资格预审，确定几家投标单位，组织了庞大的团队对拟参加投标单位进行考察。个别投标单位兴师动众，热情接待，花费大量钱财。

而实际上，在考察前招标单位或招投标管理部门就已经确定了一家意向单位，并根据意向单位的企业特点就获奖情况、报价及施工技术方案等关键要素，为其设置评标程序及评标办法。

3.肢解项目标段。按照规定，造价50万元以上的建设工程必须招标，50万元以下的工程可直接发包。有些单位为了逃避招投标程序，经常把造价50万元以上的工程进行分拆或肢解，从而达到指定施工单位的目的。

而招投标管理部门在审核报建单位的工程造价时只根据报建单位提供的资料进行备案，缺少严格的审核把关。

（三）在监督过程中上钻空子

1.“公开评标”不公开。在招标过程中，不是在竞标单位报价之后、评委评标前公布经审定的标底，而是评委评标后宣布中标者时才公布标底。使各投标单位弄不清楚这是评标前已审定的标底呢，还是在评标过程中已调整过的标底。

2.假借资质参与竞争。《招投标法》明确规定，不得假借资质或以他人名义参与招投标报名。但在实际报名和资格审查过程中，招投标中心并没有严格按照规定程序操作，审核过程中也缺少相应的制约措施，致使假借资质、以他人名义报名的现象时有发生。

3.后续监管无人负责。

当前招投标管理工作中普遍存在一种重场内管理、轻后续监督的现象。后续监管不到位既有思想上不重视、人手不足的原因，更有体制上的原因，施工队伍的年检和日常管理属建设主管部门，因此招投标办和建设主管部门之间存在互相推诿的现象，使得招投标管理的后续监督工作出现真空，一些本可以通过后续检查发现的问题比如借资质的问题，如非法转包、擅自变更合同等等未能得到及时的揭露和纠正。

招投标管理工作中存在的问题及措施

（一）严格进行工程量清单模式的招投标工作招投标以工程量清单为依据，能够实现合理化的运作模式。招投标文件需要结合工程量清单及对应的计价体系进行方案的确定，能够结合工程环境对要建设的项目进行明确的表达。

招投标中，双方需要结合市场政策进行招投标价格的分析，并结合双方协商的材料信息进行预算及决算的全面了解，降低市场因素导致的风险。通过工程量清单，能够实现更好的企业实力分析，提升工程施工的管理水平，有效预防因报价问题导致的后期施工问题，确保各项工程管理机制的完善性。

（二）招投标企业要紧密结合建筑市场政策在工程量清单的招投标制度出台后，招投标企业要结合招投标策略进行适应性的招投标决策调整。首先，作为投标单位需要结合投标政策，积极进行招投标过程的规范性实施，加强对招投标管理人员的素质教育，让他们在招投标监管中严格进行低价中标的风险规避。

招投标企业要结合业主单位要求，结合工程实施的工程量进行正确的招标文件确定，同时招标企业必须结合工程的施工图纸进行全面的设计及严格的审核，确保招标文件能够客观真实的包括工程项目建设所有的环节和技术要求，全面提升招投标的准确性。

（三）以科技力量提升来增加竞争砝码科技是当前最主要的生产力，项目实施中也要充分的注重科技的应用。将项目建设的施工质量与企业最终效益进行结合，对招投标进行完善的方案编制，并通过现代化的信息平台进行企业创新机制的应用，促进招投标各项工作能够得到公开透明的落实。

科技创新要注重风险的管理，通过统筹施工成本及施工效益，将施工周期，质量及成本做全面协调，明确招投标的重点，确保项目运作的高效性。

（四）加强企业的内部管理企业在当前的市场经济体制下要想取得更好的发展，不断的实现自身规模的扩展是必然的。企业必须结合自身的管理进行优化，从成本管控、生产效率提升及风险规避方面做全面的问题分析，并能够结合最新的市场政策对管理制度进行完善。

企业要对工程的招投标制度进行优化，能够结合企业发展核心，严格把控招投标阶段的行为，严格进行招投标程序及规则的履行。

招标文件容易出现哪些漏洞

资格要求与资格性、符合性审查内容不一致。部分招标文件在一般资格条件和特定资格条件中没有明确参加投标的供应商必须具有法人资格，其意味着非法人供应商可以参与投标，但此类招标文件在资格性、符合性审查内容和投标文件目录上又要求提供法定代表人身份证明。

同时法定代表人代表的是法人，这意味着不具有法人资格的供应商提供的证明不属于法定代表人的身份证明。而根据政府采购法和政府采购法实施条例的规定，招标文件中没明确要求供应商具有法人资格时，非法人资格的供应商就可以投标。在此背景下，一旦招标文件中出现上述漏洞，很可能引发质疑或投诉。对此，笔者建议采购人和执行机构在招标文件的相关条款中明确：非法人资格的供应商需提供身份证明。

变相将业绩作为资格条件写入商务条款却并未将此列入无效标条款中。为规避政府采购的有关规定，部分招标文件将业绩写入商务条款，并标明未按要求提供业绩资料的按无效标处理，但该类招标文件在无效标条款中又未列入这一因素。此时，如果评审人员不按商务条款处理，即未按招标文件评审。

如果按商务条款处理，又难免没有业绩的供应商提出质疑。对此，建议采购人和执行机构认真研究政府采购法的第23条及政府采购法实施条例的第20条等相关规定后编制招标文件。特殊情况确需业绩的，要么写入特定资格条件，要么在无效标条款中体现。

对于采用综合评分法评标的项目，评审标准中的分值设置与评分因素的量化指标不明确。如：“绿化管护从业设备齐全（共0-5分：优秀的得3-5分，一般的得0-2分，差的不得分）”这一评分因素，其在招标文件中没明确需要哪些设备，何谓“齐全”，此时，全由评委去主观评判，显然缺乏科学性。对此，建议采购人和执行机构编制招标文件时能尽量细化条款，科学地多设客观分，少设主观分。

密封、签署、盖章要求在无效标条款中体现不全面。多数招标文件对密封、签署、盖章都有要求，但不满足要求该怎么办却未作明确说明。如有的招标文件规定：投标文件正本必须加盖骑缝章或每一页加盖投标单位鲜章等，这类要求多写于投标须知中，却并未注明未按要求处理的后果。对此，建议采购人和执行机构编制招标文件时把《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第56条第(二)款“未按照招标文件规定要求密封、签署、盖章的……”写入无效标条款。

技术、商务条款中要求的检测报告、有关证件的提供时间不明确。部分招标文件在技术、商务条款中要求提供检测报告、相关证件，但未明确是投标时提供、签合同时提供还是供货验收时提供。在日常评审中，多数评审人员默认写入投标文件目录的相关材料应在投标时提供，未写入投标文件目录的视为签合同或供货验收时提供。这种做法可能产生投标时没提供相关材料的供应商以“招标文件没明确在投标时提供”为理由提出质疑等情形。

对此，建议采购人和执行机构在编制招标文件时明确提供检测报告、相关证件的时间。部分询价文件过于简单。如询价文件中没有明确下述情形：对于法定代表人为同一个人的两个及两个以上法人，母公司、全资子公司及其控股公司能否投标；对于单一货物或同一品牌同一规格型号的货物项目，分别允许多少生产厂家、代理商或经销商参与投标等。对此，建议采购人和执行机构在编制询价文件时至少应对上述内容作出明确规定。

不按项目需求增减标准文本。有的招标文件在前面已明确该项目只针对中小企业，而在后面又保留对微企的加分政策，一些微企提出：招标文件中对微企有加分政策，说明招标项目意在扶持中小企业，此时，为什么判该类企业投标无效？对此，建议采购人和执行机构在编制招标文件时，在不违法违规的前提下，按照项目需求增减标准文本内容，特别注意前后呼应，以避免不必要的解释和质疑。既变相将业绩作资格条件又作打分因素。

个别招标文件以项目需要为由将业绩写入商务条款，并明确规定没按照要求提供的作无效标处理。随后，其又在评分因素表中将业绩作为打分因素。这种招标文件明显具有倾向性，有失政府采购法规定的公平竞争原则。