论工程风险管理制度的建立

风险管理是人们对潜在的意外损失进行辩识、评估、预防和控制的过程。建筑产品与其他产品相比，具有规模大、周期长、生产的单件性和复杂性等特点，在实施过程中存在着许多不确定的因素，因此比一般产品生产具有更大的风险。正是因为如此，国际上把建设工程风险管理看作是项目管理的重要组成部分，把风险管理和目标控制视为项目管理的两大基础。然而，建设工程风险管理在我国建设领域仍然是薄弱环节，尚未形成有效的建设工程风险管理体系，使得建筑工程纠纷时有发生、不断升级。因此，加强项目管理，建立有效的风险管理制度就显得尤为重要。

工程风险管理现状及存在问题

与发达国家和地区相比，中国的建设工程风险管理尚处于起步阶段。尽管早在1979年，中国人民保险公司就拟定了建筑工程一切险和安装工程一切险的条款及保单。但是，当时的工程保险主要是在一些利用外资或中外合资的工程项目上实行，国内建设项目的投保率极低。近几年来，随着《建筑法》、《担保法》、《保险法》、《合同法》、《招标投标法》和《建设工程质量管理条例》等一系列法律、法规的相继颁布与实施，为推行工程担保和工程保险制度奠定了基础。一些地方也陆续开展了工程担保和工程保险的试点工作。

但从总体上看，我国的工程风险管理水平仍十分落后，工程风险管理制度尚不完善，实行工程保险的范围极为有限，工程担保更基本上处于空白状态。分析其原因，主要有以下几个方面：风险管理意识淡薄、思想观念陈旧；缺乏相应的法律、法规；建筑市场的供求不平衡，造成施工企业铤而走险；担保人市场尚未形成、保险公司拓展业务能力较差；缺乏工程风险管理的中介咨询机构。

建立工程风险管理制度的必要性

工程风险管理作为建设领域的薄弱环节已引起了政府有关部门和企业的重视。因此，参照国际惯例，结合我国国情，尽快建立以工程担保和工程保险为核心的工程风险管理制度已势在必行。

(1)建立风险管理制度是深化建设体制和建筑业改革的客观要求。

由于在风险管理方面存在着管理思想、管理手段、管理方法与市场经济的发展不相适应的问题，所以多种法律的、行政的管理手段失控的情况时有发生。随着建设体制改革的进一步深化，客观上要求必须用市场经济的手段来解决市场经济的问题，用经济手段规范建筑市场各方主体行为，形成经济的、法律的、行政的多种管理手段有机结合的建筑市场交易行为管理体系。

(2)建筑市场运行机制改革实践证明必须加强工程项目风险管理。

改革开放以来，随着建设项目拨款改贷款、建设项目多元化投资、项目资本金制度、项目法人责任制、建设项目招标投标制等改革措施的逐步出台，我国建设正逐步向市场经济迈进。但是，目前建筑市场各方主体尚不成熟，行为不规范的问题比较严重，如垫资垫料承包、拖欠工程款、工期拖延、业主压级压价、施工企业资本金不足等等。再加上我国正处于建设高峰期，建设规模大，技术复杂程度高，工程风险因素相应日趋增大，而风险管理在建设领域还是一个薄弱环节，仅处于起步阶段，空白点多且管理水平较低，有关政策措施的制定也相对滞后。因此，突出重点，深入研究，先易后难，积极试点，配套完善，采用经济和法律手段合理分析风险和有效调控风险，逐步建立符合中国特色的工程项目风险管理制度体系，已成为事关建筑市场运行机制改革成效的重要环节，加强建设工程项目风险管理势在必行。

(3)建设项目资金支付现状迫切要求推行风险管理制度。

建设工程的特点决定了工程施工阶段技术与环境方面、经济方面、合同签订和履行方面等诸多风险因素的客观存在。同时，在建筑市场长期处于买方市场的客观条件下，建筑施工企业除承担上述必然风险外，还要承担我国特殊环境和工程承包人被动经济地位所带来的各种人为风险，承受着远远大于业主的风险压力。例如，当前由于对履约担保预付款担保、业主支付担保没有明确规定，使合同条款在履行过程中遇到难题：

一是由于对履约担保没有明确规定，发包方趁机任意索要履约保证金，以弥补其资金不足；二是对预付款担保没有明确规定，使发包人对支付工程预付款顾虑重重，担心承包人不守信用，卷款逃生，有的甚至以此为借口要求承包人垫资垫料；三是对业主支付担保没有明确使发包人任意拖欠工程款，造成建筑业中的“三角债”，形成恶性循环，使施工单位效益大幅度滑坡，运转步履维艰，借贷无门，甚至导致拖欠企业职工工资，影响社会安定。

建立工程风险管理制度的设想

工程风险管理涵盖的内容很多。当前，在中国建立工程风险管理制度的核心，是针对工程建设领域中存在的突出问题(如招投标行为不规范、合同履约率低、拖欠工程款严重、工程质量安全问题突出等)，尽快建立起参照国际惯例并符合国情的工程担保和工程保险制度。

(1)投标信用担保制度。

投标担保是担保人为保障投标人正当从事投标活动而做出的一种承诺。投标信用担保目前已在一些工程上实行，关键是要完善制度，规范操作。根据建筑施工企业现状，当前宜采用银行保函、担保公司保证书和投标保证金等方式，具体可由招标人在招标文件中规定。

(2)履约信用担保制度。

履约担保是担保人为保障承包人履行承包合同而做出的一种承诺。履约担保可以采用银行保函或担保公司担保书、履约保证金的方式，也可以引人承包商的同业担保，即由实力强、信誉好的承包商为其他承包商提供履约担保。对于履约担保，如果是非业主的原因，承包商没能履行合同义务，担保人应承担其担保责任：

一是向该承包商提供资金、设备、技术援助，使其能继续履行合同义务；二是直接接管该工程或另觅经业主同意的其他承包商，负责完成合同的剩余部分，业主只按原合同支付工程款；三是按合同约定，对业主蒙受的损失进行补偿。

银行保函是一种很重要的履约担保方式，但银行的担保责任主要是支付赔偿。作为业主，其投资目的是为了按质如期得到工程产品，而不是谋求某种赔偿。因此，开展同业担保，由实力强、信誉好的承包商为其他承包商提供“以实际履行为担保内容”的履约担保，可以更好地保证工程建设的正常进行。它要么向被担保的承包商提供资金、设备、技术援助，使其能继续履行合同义务，要么直接接管该工程，负责完成合同的剩余部分。

实行履约保证金的，应当按照《招标投标法》的规定执行。《招标投标法》第46条规定：“招标文件要求中标人提供履约保证金的，中标人应当提交”。第60条规定：“中标人不履行与招标人订立的合同的，履约保证金不予以退还，给招标人造成的损失超过履约保证金数额的，还应当对超过部分予以赔偿”。

履约担保可以实行全额担保(合同价的100％)，也可以实行分段(一般为合同价的1015％)流动担保。对于一些大工程或特大工程，可以由若干担保人共同担保；担保人应当按照担保合同约定的担保份额承担担保责任，没有约定担保份额的，这些担保人承担连带责任，债权人可以要求其中任何一个担保人承担全部担保责任，而其负有担保全部债权实现的义务，并在承担担保责任后有权向债务人追偿，或者要求其他承担连带责任的担保人清偿其应当承担的份额。中小型工程也可以由承包商实行抵押、质押担保。当前，考虑到建筑企业资本构成现状和实施经济的、法律的、行政的多种手段规范企业履约行为，履约保证金额度可适当低一些，以后根据实施情况逐步提高直至与国际惯例接轨。

(3)预付款信用担保制度。

预付款担保是指业主预先支付一定数额的工程款以供承包人周转使用，为了保证承包人将这些款项用于工程建设和业主的资金安全，而建立的信用担保制度。根据建筑施工企业现状，参照西方发达国家的常见做法，可按下列办法实行：承包人在取得业主提供的工程预付款时，需向业主提供与预付款额相同的银行保函。预付款保证金按合同价的10％30％，并与合同确定的预付款比例相同。对承包人来说，在已定的比例区间内，由银行提供的保函金额越大，预付款额度可相应增大；反之则减少。若承包人不能提供预付款保函，业主可以取消预付款。采用这种办法，既可以有效保障业主合法权益，又可对施工企业提高资本有机构成形成一种激励机制，促使企业合理配置资金，立足长远，增强企业活力，逐步改变企业经营机制，为企业更好地参与竞争奠定经济基础。预付款银行保函随着业主按照工程进度支付工程款并逐步扣回，预付款担保责任随之逐渐降低直至最终消失。

(4)业主支付信用担保制度。

业主支付担保是指业主通过担保人为其提供担保，保证业主按照合同规定的支付条件，如期将工程款支付给承包人。如果业主不按合同支付工程款，将由担保人代向承包人履行支付责任。业主支付担保，实质上是业主的履约担保。因此，应当与承包商履约担保对等实行，即业主要求承包商提供履约担保的，也应同时向承包商提供支付担保。业主支付担保可以是银行保函或者是担保公司的担保书。

根据建设领域现状，业主支付担保宜采用以下办法：业主在进行招标时应出具项目资信证明，在正式签订工程合同时需按合同价款提供银行保函。其担保责任随着业主按照工程进度支付工程款至工程竣工结算结清尾款，而逐渐降低直至最终消失。施工中业主因提高建筑标准或扩大规模等需要增加工程造价，在提出设计更改时，应提供相应额度的补充银行保函。建立业主支付信用担保制度，对于规范建筑市场交易行为，有效防止业主拖欠工程款，保障工程建设的顺利完成，具有重要的制约作用。

鉴于现实国情，业主支付担保可考虑先在非政府投资的工程上推行，以房地产开发商开发的项目、“三资”(即外资、中外合资、中外合作)顶目和私人投资的项目为主要对象。政府投资的工程，也应当严格按照市场规则运行，充分打足建设资金，不能任意拖欠工程款，侵害企业的利益。

(5)保修担保制度。

在《建筑法》和《建设工程质量管理条例》中，对工程质量保修制度作了明确规定。为了保证保修责任的落实，应建立工程质量的保修担保制度。保修担保可采用银行保函或担保公司担保书、保修保证金等方式，也可以实行承包商的同业担保。保修担保可以包含在履约担保之中，也可以作为一种独立的担保形式。保修担保的期限，应当与法定的保修期限和合同约定的保修期限相一致。

(6)工程保险制度。

我国已开办建筑工程一切险和安装工程一切险，《建筑法》第48条规定：“建筑施工企业必须为从事危险作业的职工办理意外伤害保险，支付保险费”。据此，建筑职工意外伤害保险应属强制性保险，投保人是施工企业。同时，还应逐步开办勘察设计、工程监理及其他工程咨询机构的职业责任险等。

推行风险管理制度的必要条件及可行性分析

结合我国的现实情况，风险管理制度的推行涉及面广、政策性强、制约因素较多，因此，为了使各项风险管理制度顺利推行，使其具有可操作性，就必须具备一定必要条件。

(1)政府支持、强制执行。

推行建设工程风险管理制度是运用利益机制对建筑市场各方主体进行规范和制约，形成信用机制，从而维护建筑市场秩序的必要手段。在工业发达国家和地区，风险转移是工程风险管理对策中采用最多的措施，而工程担保和工程保险是风险转移的两种常用方法。许多国家政府都把工程保险的一些主要险种列入了强制性保险的范畴，并在法规中明确规定要求进行工程担保，在标准合同条件中也含有关于工程担保的条款。而我国还处于市场经济的初期，在建筑市场运行中，各方主体均不成熟，因此，借鉴发达国家的成功经验，由建设行政主管部门运用行政手段，采用强制推行的方法是非常必要的。

(2)培育实力雄厚的担保主体。

在西方发达国家，担保主体有银行、担保公司、保险公司、其它金融机构、商业团体和个人等多种形式。而目前我国的担保主体尚不完全，随着(商业银行法)、《保险法》、《担保法》的颁布实施，培育担保主体在法律上已具有了可行性。因此，当前应以银行(特别是建设银行)为背景，借助其遍布的网点和雄厚的资金实力拓展工程领域的保函业务，在试点取得经验的基础上，逐步发展新的担保主体，最终形成银行、担保公司和同业企业三足鼎立的主体格局。

(3)将业主管理纳入法制轨道。

目前，建筑市场供求不平衡状态仍在持续，“僧多粥少”的局面使多数施工企业处于被动之中，业主的种种不规范行为己人为地构成了项目风险，因此，必须采取经济、法律和行政手段相结合的方式综合治理，大力遏制。通过推行项目法人责任制，将业主管理纳入法制轨道，这是建立工程担保制度的必要条件，更是加强项目风险管理的关键环节。当前，可以采取以下措施：①对业主违规行为进行经常性的严查严惩，并将经济与法律责任落实到项目负责人头上。

②严格执行资信审查制度，资金必须落实到位方可批准工程报建。

③在签发施工许可证的同时，查验业主提供的支付担保。

④强化业主支付担保的日常监督管理，不定期抽查业主支付担保制度执行情况，对弄虚作假等违规者及时查处。

(4)强化施工企业的信用度。

权益是市场经济的基石。以获得合法权益为动机，激励企业参与竞争，还可以使工程担保制度发挥出重要的甄别、择优、监督、促进作用。由于担保人在提供担保前必然要对被担保人进行严格的风险评估，决不可能为资信低下的企业提供担保。而对于担保人不愿意提供担保的企业，业主也不可能将工程交给他。因此建筑施工企业必须重视资本运作，改善经营状况，增强资金实力，努力提高自身的信用度，否则，终将被市场淘汰。当前，中国已经加入WTO，在企业资本构成方面，中国建筑企业面临的挑战是十分严峻的。

(5)明确担保费用支付主体。

实行工程担保必然要增加费用开支，因此，明确担保费用支付主体有助于推动建设工程风险管理制度的落实。每一项风险管理制度的实施都有其特定的受益人，而由受益人支付相应费用的做法应该是最容易接受的。例如：投标担保、承包商履约担保、预付款担保等防范了业主的风险，保障了业主的利益，因此应由业主支付相应的费用，当然可以列入工程概预算，计入工程成本。而业主支付担保、业主履约担保及工程保险等受益人为承包商的费用开支，应由承包商负责支付，在工程成本中核算。

总之，风险管理制度在我国的落实与推广需要一个循序渐进的过程，目前应加强政策引导和宣传，完善各项规章制度和法律规范，努力培育实力雄厚的担保人市场和保险中介咨询市场，并以此为基础，最终形成具有中国特色的建设工程风险管理制度体系。

基础工程施工风险管理有哪些内容？

我国工程担保形式主要包括银行保函、保险保函与担保公司保函三类，保证人角色也相应分为银行、保险公司、担保公司三种。尽管保证人角色主体有所不同，但无论银行、保险公司或担保公司，三者在担保过程中发挥的风险保障作用，主要还是以风险补偿为主。

作为一项重要的建设工程风险保障制度，在国内工程风险管理建设不断加速的当下，这种基础性的事后补偿作用，明显是远远不够的，因而，我国工程担保制度中的保证人角色功能，客观上正面临全新的发展要求。

一.保证人角色功能的全新发展契机对于工程担保制度中保证人角色功能的探索发展，可以参考国内工程保险制度的发展。同工程担保制度一样，工程保险同样是我国一项重要的建设工程风险保障制度，而且同样具备对风险事故有效的补偿保障作用。但不同的是，在工程保险制度中，保险公司除了能够发挥事后风险补偿作用，还进一步探索、发展出有效的风控管理服务，并融入到具体的保险服务中（如IDI保险中的TIS风险管理服务），令工程保险的制度保障作用更加强大完善。

无论在工程担保还是工程保险制度中，保险公司都是一个十分重要的主体角色。因此，参考工程保险制度中保险公司所发挥的风险保障作用，对于探索发展工程担保制度中保险保证人角色的功能作用，有着重要价值意义。专业对抗风险优势成角色转变契机传统工程担保制度下，无论银行、担保公司，两者都不具备专业的抗风险能力。

1.银行。在担保实践中，银行通常会采取较为严格的事前风险审核与反担保措施，而在具体的担保过程中，会尽量避免涉及过多的人力、物力、管理精力投入。事前风险审核与反担保措施两项，其主要目的也只在于降低债务人违约几率，以及保证一旦债务人违约自身不会受到相关的风险损失。

这种局限于担保业务中自身责任风险的风控管理一定程度上来说是粗糙且无益于项目建设的。

2.担保公司。相较于银行，担保公司的事前审核较为宽松，但由于本身规模和实力的限制普遍会设置严格的反担保措施，如以债务人自身资产、银行存款、有价证券或其他担保人提交反担保，以保证债务人出现违约情形自身不受损失。

此外，担保公司还会主动避免承接一些风险较大的担保业务。保险公司，作为专业抗击风险的行业主体角色，在应对工程担保业务中的各类风险中有着天然行业优势。这种优势源自于其长期抗击各类风险的业务经验，源自于其成熟的风险管理体系、源自于其专业的风险管理技术。具体而言，保险公司在工程担保业务中所能发挥的风控管理，主要包括以下几大方面：风险评估与审核在保前业务阶段，保险公司会对债务人、担保业务项目进行相应的风险评估与审核，识别和判断可能出现的担保业务风险，包括：对债务人个人、企业信用记录与过往工程业绩情况的审核；对投保企业资金、技术、管理运营能力的审核；对建筑项目工程风险、施工合同风险的审核等。

风险识别与预警在保后业务阶段，保险公司会通过专业的保险技术与风控管理，动态跟踪、把握相应信用履约风险，并在发现险情后及时预警、出具风险评估报告与建议，从而有效降低和规避风险。动态跟踪可以分为日常跟踪监管、定期跟踪监管和动态跟踪监管，也可以依据监管内容的不同采用初次巡查和定期复检相结合的形式；具体跟踪内容包括：对工程进度风险调查、工程质量与安全等方面隐患的排除、对工程款专款专用的落实情况调查等。综上，保险公司具备的专业风控管理优势，令工程担保制度中的保证人角色功能出现新的发展契机，传统工程担保业务保证人，开始从风险事故的“偿付能力支持者角色”向“风险管理能力支持者”转变。

二.保证人角色全新风控能力要求目前，随着国内工程保险风控管理技术的发展与应用，针对各类工程风险因素，保险公司已初步建立相应的风控管理能力。

但由于建设活动专业化、复杂化、动态化的风险特点，保险公司的风控管理也应更加的专业化、动态化、全流程化。保险公司自建风控管理体系随着IDI工程质量潜在缺陷保险在国内的迅速发展，在政策的大力推动与指导下，许多保险公司都已开始建立其自有的保险风控管理体系：

1.建立专门的IDI风险控制技术委员会，通过专业风控管理有效落实保险风控服务；

2、.研发专业的风控保险技术，如城市应急（安全）管理平台、卫星遥感技术、红外线热扫描、高层建筑火灾生命安全审查机制等。相较于IDI保险风控管理体系建设，工程保证保险的风控业务发展较慢，但前者为后者提供了相对成熟可借鉴的风控管理模式，为保险保证人角色能力的转变提供了有力支持。借助第三方专业风控技术力量 相较于国外成熟的工程保险风控管理，我国保险业在这一领域尚处于初步发展阶段。

由于客观上缺乏专业的技术、人才、管理力量，无法在短期内形成有效的风控管理能力，因此，借助第三方专业的风控技术力量实现风控管理目标是目前较为有效的办法。第三方专业风控技术组织，即第三方信用和风险管理机构，是指受保险公司委托，运用工程保险技术对被保险建设工程项目风险因素实施辩识、评估、报告，并对风险因素提出控制、处理建议，以促进工程项目顺利进行，减少和避免风险事故发生的专业机构。IDI保险即是通过专业的TIS质量风险管理服务机构，完成相应的保险风控服务。

这类专业的风控服务组织拥有较为专业的技术人才力量，包括相应的保险技术、工程技术，既掌握专业的工程建设知识，又有着成熟的保险服务经验。在工程保证保险发展风控管理业务初期，可以如IDI保险一样，通过与第三方信用和风险管理机构合作，实现相应的风控管理。正如文章所述，工程风险管理制度是当前我国建设领域大力推广的一项基本制度。

在工程担保业务中，保险保证人通过风控管理，实现功能上从事后补偿发展向事前干预，将保证人角色功能作用前置，探索发展保证人角色功能与定位的全新变化。

>> 施工过程中的风险怎么管理 ？

随着风险管理的理论丰富和实践发展，人们在建设工程项目管理中提出了全面风险管理的概念。全面风险管理认为，建设工程风险管理是贯穿于工程项目管理的动态过程，应对风险进行系统控制，以减少工程项目建设过程中的不确定性。

而错综复杂的风险可能相互叠加而放大，抑或相互抵消而减少——不同于传统风险管理，全方位风险管理要求打破条块分割的单个风险管理模式，变被动的风险转移、规避为积极的风险控制、优化。从风险管理涉及的方面看，建设工程全方位风险管理的宏观策略包括行政手段、经济手段和技术手段三种。

1.行政手段作为建筑市场的建设者和完善者，政府在建设工程全方位风险管理中的主要责任是明确工程参建各方权责，并通过平衡参建主体权、责、利全面增强风险意识。政府引导：随着市场经济的发展，政府职能管理已实现了从行政命令和指令的方式向制度和法规管理方式的转变。

当前，我国已通过工程建设管理法规建立起由工程招投标、项目管理和竣工验收备案制等组成的风险管理体系。成熟和规范的建筑市场通常以标准化合同实现对于市场主体的管理，未来政府还可通过完善标准化合同，保证风险管理的规范化、市场交易的成熟化。责任追究：在风险管理引导外，风险责任追究也是政府职能的重要体现。

如住建部2014年印发的《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》强化了工程参建单位的主体责任，通过落实责任制和追究制确保质量责任可追溯、质量风险可控制。随着监管责任和主体责任进一步厘清，未来政府将回归监督责任的主体地位，如设立“黑名单”制度实现对承包商资质的有效控制、健全招投标程序实现建筑交易的效率提升，而将市场中的风险交由市场解决。

2.经济手段随着建筑业的市场化进程，利用市场经济手段有效解决市场经济问题、运用市场机制加强对于工程建设项目的风险管理成为了建筑业发展的必然命题。

利用经济手段实现建设工程风险管理，主要依托优胜劣汰的市场竞争规则、市场与现场联动的闭环管理。当前，最低价中标法中出现的“劣币驱逐良币”现象，以及“施工现场的质量安全状况不影响企业的市场业务开展”等现状，都向建筑市场提出了优化闭环管理要求：只有形成良币驱逐劣币的市场机制、“建筑市场”和“施工现场”间的约束机制，建筑市场才能健康发展。市场经济的本质是契约经济，契约订立中的自由原则、契约执行中的诚信原则、契约损害中的赔偿原则实现亟需行业诚信体系的健全和完善。

事实上，市场竞争规则、市场闭环管理也以信用体系为依托，换言之市场经济发展离不开诚信在社会资源优化配置中的积极作用。此外，工程保险的浮动费率机制也是建设工程风险管理的重要经济手段。如被全球广泛采用的FIDIC土木工程施工合同就对业主、承包商和工程师的风险及必须投保的险种进行了明确规定，差别化浮动保费也得以通过经济方式倒逼投保人守信履约。

3.技术手段为对风险进行全方位管理，各方在履行风险监管和主体责任时还应掌握各种风险管理技术，包括风险辨识、风险估计、风险评价、风险控制等。

工程参建各方应尽可能选择较经济、合理、有效的方法来减少或避免风险事件的发生，对参建阶段的风险情况进行收集和保存，由相关风险承担及管理方制定相应的风险控制对策；也可以通过购买工程保险转移风险，而后由保险公司引入独立的工程保险技术机构进行风险管控，如在工程质量保险的承保过程中与建筑工程质量风险管理机构合作实施风险管理。对于工程保险技术机构而言，风险管理技术包括勘察设计保险技术、招投标保险技术、施工履约保险技术、工程质量保险技术以及工程安全保险技术，在此基础上方能建立起事前预防、事中控制、风险预警、事后鉴定评估机制。作为风险管理的国际惯例，工程保险的广泛运用是风险管理制度得以实施的重要保证。工程保险技术机构作为其中关键的技术力量，也能辅助浮动费率机制的运转：针对投保企业和项目可能出现的风险因素给出建议承保费率，对于风险较大的投保企业还能予以拒保。

用行政方法管理建筑，是有效地控制建设工程风险一种方法；与此同时也要运用经济杠杆以制约、影响和引导风险管理目标的实现；另外，技术力量也是风险管理效率保证的前提。在行政、经济、技术三个手段的共同作用下，建设工程全方位风险管理才卓有成效。

工程项目风险管理的意义是什么样的？

我国工程担保形式主要包括银行保函、保险保函与担保公司保函三类，保证人角色也相应分为银行、保险公司、担保公司三种。尽管保证人角色主体有所不同，但无论银行、保险公司或担保公司，三者在担保过程中发挥的风险保障作用，主要还是以风险补偿为主。

作为一项重要的建设工程风险保障制度，在国内工程风险管理建设不断加速的当下，这种基础性的事后补偿作用，明显是远远不够的，因而，我国工程担保制度中的保证人角色功能，客观上正面临全新的发展要求。

一.保证人角色功能的全新发展契机对于工程担保制度中保证人角色功能的探索发展，可以参考国内工程保险制度的发展。同工程担保制度一样，工程保险同样是我国一项重要的建设工程风险保障制度，而且同样具备对风险事故有效的补偿保障作用。但不同的是，在工程保险制度中，保险公司除了能够发挥事后风险补偿作用，还进一步探索、发展出有效的风控管理服务，并融入到具体的保险服务中（如IDI保险中的TIS风险管理服务），令工程保险的制度保障作用更加强大完善。

无论在工程担保还是工程保险制度中，保险公司都是一个十分重要的主体角色。因此，参考工程保险制度中保险公司所发挥的风险保障作用，对于探索发展工程担保制度中保险保证人角色的功能作用，有着重要价值意义。专业对抗风险优势成角色转变契机传统工程担保制度下，无论银行、担保公司，两者都不具备专业的抗风险能力。

1.银行。在担保实践中，银行通常会采取较为严格的事前风险审核与反担保措施，而在具体的担保过程中，会尽量避免涉及过多的人力、物力、管理精力投入。事前风险审核与反担保措施两项，其主要目的也只在于降低债务人违约几率，以及保证一旦债务人违约自身不会受到相关的风险损失。

这种局限于担保业务中自身责任风险的风控管理一定程度上来说是粗糙且无益于项目建设的。

2.担保公司。相较于银行，担保公司的事前审核较为宽松，但由于本身规模和实力的限制普遍会设置严格的反担保措施，如以债务人自身资产、银行存款、有价证券或其他担保人提交反担保，以保证债务人出现违约情形自身不受损失。

此外，担保公司还会主动避免承接一些风险较大的担保业务。保险公司，作为专业抗击风险的行业主体角色，在应对工程担保业务中的各类风险中有着天然行业优势。这种优势源自于其长期抗击各类风险的业务经验，源自于其成熟的风险管理体系、源自于其专业的风险管理技术。具体而言，保险公司在工程担保业务中所能发挥的风控管理，主要包括以下几大方面：风险评估与审核在保前业务阶段，保险公司会对债务人、担保业务项目进行相应的风险评估与审核，识别和判断可能出现的担保业务风险，包括：对债务人个人、企业信用记录与过往工程业绩情况的审核；对投保企业资金、技术、管理运营能力的审核；对建筑项目工程风险、施工合同风险的审核等。

风险识别与预警在保后业务阶段，保险公司会通过专业的保险技术与风控管理，动态跟踪、把握相应信用履约风险，并在发现险情后及时预警、出具风险评估报告与建议，从而有效降低和规避风险。动态跟踪可以分为日常跟踪监管、定期跟踪监管和动态跟踪监管，也可以依据监管内容的不同采用初次巡查和定期复检相结合的形式；具体跟踪内容包括：对工程进度风险调查、工程质量与安全等方面隐患的排除、对工程款专款专用的落实情况调查等。综上，保险公司具备的专业风控管理优势，令工程担保制度中的保证人角色功能出现新的发展契机，传统工程担保业务保证人，开始从风险事故的“偿付能力支持者角色”向“风险管理能力支持者”转变。

二.保证人角色全新风控能力要求目前，随着国内工程保险风控管理技术的发展与应用，针对各类工程风险因素，保险公司已初步建立相应的风控管理能力。

但由于建设活动专业化、复杂化、动态化的风险特点，保险公司的风控管理也应更加的专业化、动态化、全流程化。保险公司自建风控管理体系随着IDI工程质量潜在缺陷保险在国内的迅速发展，在政策的大力推动与指导下，许多保险公司都已开始建立其自有的保险风控管理体系：

1.建立专门的IDI风险控制技术委员会，通过专业风控管理有效落实保险风控服务；

2、.研发专业的风控保险技术，如城市应急（安全）管理平台、卫星遥感技术、红外线热扫描、高层建筑火灾生命安全审查机制等。相较于IDI保险风控管理体系建设，工程保证保险的风控业务发展较慢，但前者为后者提供了相对成熟可借鉴的风控管理模式，为保险保证人角色能力的转变提供了有力支持。借助第三方专业风控技术力量 相较于国外成熟的工程保险风控管理，我国保险业在这一领域尚处于初步发展阶段。

由于客观上缺乏专业的技术、人才、管理力量，无法在短期内形成有效的风控管理能力，因此，借助第三方专业的风控技术力量实现风控管理目标是目前较为有效的办法。第三方专业风控技术组织，即第三方信用和风险管理机构，是指受保险公司委托，运用工程保险技术对被保险建设工程项目风险因素实施辩识、评估、报告，并对风险因素提出控制、处理建议，以促进工程项目顺利进行，减少和避免风险事故发生的专业机构。IDI保险即是通过专业的TIS质量风险管理服务机构，完成相应的保险风控服务。

这类专业的风控服务组织拥有较为专业的技术人才力量，包括相应的保险技术、工程技术，既掌握专业的工程建设知识，又有着成熟的保险服务经验。在工程保证保险发展风控管理业务初期，可以如IDI保险一样，通过与第三方信用和风险管理机构合作，实现相应的风控管理。正如文章所述，工程风险管理制度是当前我国建设领域大力推广的一项基本制度。

在工程担保业务中，保险保证人通过风控管理，实现功能上从事后补偿发展向事前干预，将保证人角色功能作用前置，探索发展保证人角色功能与定位的全新变化。

如何制定工程质量管理制度?

1988年原建设部颁布《关于开展建设监理试点工作的若干意见》开始试行工程监理制度后，2000年1月30日起施行的《建设工程质量管理条例》以法规形式规定了必须实行监理的建设工程范围，同时建立起“政府监督、社会监理、企业负责”的工程质量管理体系。从试行到强制实施，是解决建筑工作侧重竣工质量而不重视监管问题的历史选择；如今从强制实施到试水改革，则是解决监理工作难以发挥独立性第三方作用问题、推动工程质量管理模式多元化的创新选择。

不难发现，取消强制监理实则将监理由行政性要求转变为市场化选择：通过营造公开的市场竞争环境，倒逼监理企业以建设工程专业化监督管理服务水平求生存、以质量监督能力谋发展，进而促进监理行业的深层次改革；长远来看能够强化工程建设监理企业、工程建设咨询公司等社会监理单位的角色作用，推动工程质量管理体系步入优化轨道。

2.取消强制监理，工程监理制度创新深化在推动监理走向市场之外，2019年9月国务院转发住房城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》既强调要“创新工程监理制度”，也围绕“履行政府的工程质量监管责任”首次提出“探索工程监理企业参与监管模式”。就前者而言，北京、上海、厦门在缩小强制监理范围后着手试点的全过程工程咨询和建筑师负责制，以及以雄安新区为先行的“逐步推行工程质量保险制度代替工程监理制度”，都致力于以创新制度作为配套措施完善工程质量管理体系，也为工程监理制度创新指引了方向：一方面可以回归制度初心，向建筑师主导的全过程工程咨询转型；另一方面可以聚焦现有优势，向专业化的工程质量检查控制角色转变。就后者而言，广州市在缩小强制监理范围后试行的政府购买服务委托监理，以及此前安徽、吉林等省推行政府购买服务方式开展工程质量监督检查和第三方检测工作，都是政府向社会力量购买服务加强建筑工程质量监督工作的创新之举，也为监理企业参与政府质量监督提供了路径。

3.以创新手段强化工程质量管理建设工程质量管理的宏观策略包括行政手段、经济手段和技术手段三种，除了创新工程监理制度外，近年来我国以三者为切入点进行了一系列创新。利用行政手段平衡参建主体的权力、责任、利益，是政府履行工程质量监管责任的主要途径。其中较为亮眼的引导政策包括：推进工程质量标准化管理，实现质量管理关口的前移；试点住宅工程质量信息公示制度，实现质量监管的公开透明；通过建立工程质量评价体系试点评价结果与质量诚信体系、考核体系、市场监管体系等的挂钩，提高参建各方主体质量意识。

在正面强化外，责任追究也是政府职能的重要体现：通过建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究制确保工程质量责任可追溯，通过建设工程责任主体质量安全黑名单制度倒逼参建各方依法履行质量管理职责。利用经济手段落实参建各方主体质量责任，是市场经济发展对工程质量管理提出的必然要求。一方面，近年来我国着力建立符合国情的工程质量保险制度：运用工程质量潜在缺陷保险的浮动费率机制激励参保企业提高质量责任心，借助第三方力量提高工程质量风险管理水平；应用职业责任保险落实工程咨询（投资）、勘察设计、监理、造价等领域职业资格人员的质量责任。

另一方面，政府还侧重加强市场与现场联动，通过构建“建筑市场”和“施工现场”间的制约机制发挥“优胜劣汰”的市场机制作用。利用技术手段提高工程质量监管效能，则是信息时代向工程质量管理提出的最新要求。一方面，应用BIM（建筑信息模型）、装配式建造等建筑技术，引入工程技术服务机构深化质量管控成为近年来的政策焦点；另一方面，全面推行“互联网+监管”模式也是2019年以来的政策热点，如福建省住建厅开发启用的“质量安全日常监督动态系统”，利用“互联网＋”技术实现了工程项目建设的过程监控；上海、北京、江苏、海南建立的工程质量潜在缺陷保险信息平台，也有助于住房城乡建设监管部门、保险监管部门强化质量风险管理。

在逐步取消强制监理的同时，我国更在创新工程监理制度的基础上创新了工程质量管理体系。因此取消强制监理不仅不会导致现行工程质量管理的失控，而且在创新措施逐步落地的情况下，能够促使工程质量管理体系多元改革。对于监理行业而言，以监理服务水平求得生存、以质量管理能力谋得发展才是不变的前进方向。

如何构建建筑行业的风险分级防控和隐患排查治理双重预防性工作机制

随着风险管理的理论丰富和实践发展，人们在建设工程项目管理中提出了全面风险管理的概念。全面风险管理认为，建设工程风险管理是贯穿于工程项目管理的动态过程，应对风险进行系统控制，以减少工程项目建设过程中的不确定性。

而错综复杂的风险可能相互叠加而放大，抑或相互抵消而减少——不同于传统风险管理，全方位风险管理要求打破条块分割的单个风险管理模式，变被动的风险转移、规避为积极的风险控制、优化。从风险管理涉及的方面看，建设工程全方位风险管理的宏观策略包括行政手段、经济手段和技术手段三种。

1.行政手段作为建筑市场的建设者和完善者，政府在建设工程全方位风险管理中的主要责任是明确工程参建各方权责，并通过平衡参建主体权、责、利全面增强风险意识。政府引导：随着市场经济的发展，政府职能管理已实现了从行政命令和指令的方式向制度和法规管理方式的转变。

当前，我国已通过工程建设管理法规建立起由工程招投标、项目管理和竣工验收备案制等组成的风险管理体系。成熟和规范的建筑市场通常以标准化合同实现对于市场主体的管理，未来政府还可通过完善标准化合同，保证风险管理的规范化、市场交易的成熟化。责任追究：在风险管理引导外，风险责任追究也是政府职能的重要体现。

如住建部2014年印发的《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》强化了工程参建单位的主体责任，通过落实责任制和追究制确保质量责任可追溯、质量风险可控制。随着监管责任和主体责任进一步厘清，未来政府将回归监督责任的主体地位，如设立“黑名单”制度实现对承包商资质的有效控制、健全招投标程序实现建筑交易的效率提升，而将市场中的风险交由市场解决。

2.经济手段随着建筑业的市场化进程，利用市场经济手段有效解决市场经济问题、运用市场机制加强对于工程建设项目的风险管理成为了建筑业发展的必然命题。

利用经济手段实现建设工程风险管理，主要依托优胜劣汰的市场竞争规则、市场与现场联动的闭环管理。当前，最低价中标法中出现的“劣币驱逐良币”现象，以及“施工现场的质量安全状况不影响企业的市场业务开展”等现状，都向建筑市场提出了优化闭环管理要求：只有形成良币驱逐劣币的市场机制、“建筑市场”和“施工现场”间的约束机制，建筑市场才能健康发展。市场经济的本质是契约经济，契约订立中的自由原则、契约执行中的诚信原则、契约损害中的赔偿原则实现亟需行业诚信体系的健全和完善。

事实上，市场竞争规则、市场闭环管理也以信用体系为依托，换言之市场经济发展离不开诚信在社会资源优化配置中的积极作用。此外，工程保险的浮动费率机制也是建设工程风险管理的重要经济手段。如被全球广泛采用的FIDIC土木工程施工合同就对业主、承包商和工程师的风险及必须投保的险种进行了明确规定，差别化浮动保费也得以通过经济方式倒逼投保人守信履约。

3.技术手段为对风险进行全方位管理，各方在履行风险监管和主体责任时还应掌握各种风险管理技术，包括风险辨识、风险估计、风险评价、风险控制等。

工程参建各方应尽可能选择较经济、合理、有效的方法来减少或避免风险事件的发生，对参建阶段的风险情况进行收集和保存，由相关风险承担及管理方制定相应的风险控制对策；也可以通过购买工程保险转移风险，而后由保险公司引入独立的工程保险技术机构进行风险管控，如在工程质量保险的承保过程中与建筑工程质量风险管理机构合作实施风险管理。对于工程保险技术机构而言，风险管理技术包括勘察设计保险技术、招投标保险技术、施工履约保险技术、工程质量保险技术以及工程安全保险技术，在此基础上方能建立起事前预防、事中控制、风险预警、事后鉴定评估机制。作为风险管理的国际惯例，工程保险的广泛运用是风险管理制度得以实施的重要保证。工程保险技术机构作为其中关键的技术力量，也能辅助浮动费率机制的运转：针对投保企业和项目可能出现的风险因素给出建议承保费率，对于风险较大的投保企业还能予以拒保。

用行政方法管理建筑，是有效地控制建设工程风险一种方法；与此同时也要运用经济杠杆以制约、影响和引导风险管理目标的实现；另外，技术力量也是风险管理效率保证的前提。在行政、经济、技术三个手段的共同作用下，建设工程全方位风险管理才卓有成效。

风险管理制度是什么？

风险管理制度

1.目的为加强公司风险管理，预防事故发生，实行安全技术、安全管理的标准化和科学化，制定本制度。

2.范围2.1规划、设计和建设、投产、运行等阶段；

2、.2常规和非常规活动；

2、.3事故及潜在的紧急情况；

2、.4所有进人作业场所人员的活动；

2、.5原材料、产品的运输和使用过程；

2、.6作业场所的设施、设备、车辆、安全防护用品；

2、.7丢弃、废弃、拆除与处置；

2、.8企业周围环境；

2、.9气候、地震及其他自然灾害等。

3.2生产副总经理直接负责风险评价领导工作，组织制定风险管理制度，成立评价组织，进行风险评价，确定风险等级。

3.3安全科是风险评价的归口管理部门，负责风险管理的培训工作，负责公司巨大风险和重大风险的评价分析，负责公司各单位风险评价记录的审查与控制效果验收，建立、更新重大危险源档案，定期进行风险信息更新。

3.4各部门负责人负责低风险即等级判定为重大风险一下（不包括重大风险）各级风险的风险分析、记录、审查与控制效果验收。

3.5公司各级管理人员应负责组织、参与风险评价工作，提供相关资料，要求从业人员积极参与风险评价和风险控制。

3.6风险评价和控制主要为从事该工作的人员服务，要求该项工作的从业人员进行评价。评价初期，可由各级管理人员对从业人员进行培训和指导，进行示范，逐渐转变由从业人员自行评价，从业人员风险评价可与技能考核相结合。

3.7非本公司施工单位到车间从事某项工作时，风险评价和控制由施工单位为主、车间为辅一起进行讨论、分析，分析人员签字也应包括两部分人员。

审核审定由施工单位管理人员负责。

3.8同一项目涉及多个部门作业（维修、电器、仪表、外单位等）由各部门自行分析评价后，项目负责人进行汇总。

4.控制程序4.1风险的分级管理4.1.1风险评价根据《风险评价准则》进行分级；

4、.1.2各部门负责对所管辖范围内所有直接作业、操作岗位、关键装置与重点部位进行风险评价。

4.1.3作业风险。巨大风险作业由所在部门负责人初审签字，经安全科复审签字后，报公司领导终审批准；重大风险作业由所在部门负责人初审签字后，报安全科终审批准；中等风险、可接受风险和可忽略风险作业由所在部门负责人或该部门专（兼）职安全员终审批准。

4.1.4岗位（装置、部位等）风险。

巨大风险和重大风险所在的岗位（装置、部位等），由所在部门作为重点部位和关键装置按照《关键装置和重点部位安全管理制度》进行管理；中等风险、可接受风险和可忽略风险所在的岗位（装置、部位等）应由所在部门采取隔离、防护、制定操作规程等措施降低风险。

4.1.5风险评价、分析职责：项目规划，设计前应由有资质的机构做安全预评价；项目的建设应由技术部进行风险分析并做好风险控制记录；项目投产运行后，常规和非常规活动风险应由各部门进行分析并做好风险控制记录；较重要的工艺改变应由技术科、安全科负责进行风险分析并做好风险控制记录；设备新增或拆除的风险分析应由设备技术科负责分析，并做好风险控制记录；事故及潜在紧急情况的风险应由所在部门进行评价，并做好控制记录；进入作业场所的人员活动，均由所在部门进行作业风险分析；原材料、产品运输、贮存和使用过程的风险分析应由供应、销售部门进行分析并做好风险控制记录；气候、地震及其他自然灾害等应由有评价资质的单位进行风险评价。

4.2风险评价方法选择4.2.1直接作业的风险评价方法为工作危害分析（JHA）；

4、.2.2岗位、部位、装置等风险评价方法为工作危害分析（JHA）；

4、.2.3重要设备、关键设备的风险评价为安全检查表（SCL）；

4、.2.4经生产副总经理批准的其他风险分析方法。

4.3评价准则公司定性风险评价按《风险评价准则》进行，需进行定量的风险评价由风险评价小组采用合适的评价准则。

外部评价由相关资质机构自行选用评价准则。

4.4风险评价活动的实施步骤4.4.1生产副总经理主持风险评价活动，成立评价组织。组织成员由有安全评价工作经验和安全生产管理经验丰富的人员组成。

4.4.2各相关部门收集、整理风险评价所需资料，提交评价组织。

4.4.3危害辨识，实施现场检查、识别危险有害因素。

4.4.4通过定性或定量评价，确定评价目标的风险等级。

4.4.5根据评价结果，提出控制措施。

4.4.6得出评价结论。

4.4.7风险评价应从影响人、财产和环境等3个方面的可能性和严重程度分析，重点考虑一下因素:火灾和爆炸；冲击和撞击；中毒、窒息和触电；有毒有害物料、气体的泄露；其他化学、物理性危害因素；人机工程因素（指人员、设备、工作环境合理匹配，使设备、环境适应人的生理及心理特征，从而使操作简便准确、失误少）；设备的腐蚀、缺陷；对环境的可能影响等。

4.5确定重大风险4.5.1有关法规、标准的要求；

4、.5.2风险发生的可能性和后果的严重性；

4、.5.3公司的声誉和社会关注程度等。

4.6风险控制的内容4.6.1选择风险控制措施时，应考虑：控制措施的可行性和可靠性；控制措施的先进性和安全性；控制措施的经济合理性及公司的经营运行情况；可靠的技术保证和服务。

4.6.2控制措施应包括：a.工程技术措施，实现本质安全；b.管理措施，规范安全管理；c.教育措施，提高从业人员的操作技能和安全意识；d.个体防护措施，减少职业危害。

4.6.3风险控制管理：根据风险评价的结果，落实所选定的风险控制措施，将风险控制在可以接受的程度。对于确定为重大风险的项目。

需建立档案，内容包括：a.风险评价报告与技术结论；b.审查意见；c.隐患治理方案，包括资金概预算情况等；d.治理时间表和负责人e.竣工验收报告。

4.7风险信息更新不间断地组织风险评价工作，识别与生产经营活动有关的风险和隐患，定期评审或检查风险控制结果。风险评价的频次一般每年一次，当下列情形发生时，公司应及时进行风险评价。新的或变更的法律法规或其他要求；操作变化或工艺改变；新建、改建、扩建、技改项目；有对事故、事件或其他信息的新认识；组织机构发生大的调整。

4.8重大危险源控制系统4.8.1重大危险源的辨识。按照《重大危险源辨识》（GB18218-2009）规定，识别公司生产区域范围内的重大危险源。公司现有重大危险源有三氯氢硅贮存罐区。

4.8.2重大危险源管理按照《重大危险源管理制度》。

4.9风险管理的宣传、培训定期对从业人员进行风险培训，内容包括危险因素识别、风险评价方法、控制措施和应急预案等，增强从业人员的风险意识，使其认识到所在岗位的风险，并掌握控制风险的技能。

4.10风险评价准则4.10.1术语（1）风险：风险（R）是发生特定危害事件的可能性（L）及后果（S）的结合。风险R=可能性L×后果严重性S（2）危害：也较危险源、危险因素、危害因素，指可能造成人员伤亡、疾病、财产损失、工作环境破坏的根源或状态。

（3）危害辨识：识别危害的存在并确定其性质的过程。

4.10.2风险评价方法风险评价方法选择。表1 风险评价方法作业活动 选用方法 频 率 备 注直接作业活动 工作危害分析法(JHA) 作业活动前进行 检维修作业岗位、部位、装置 首选工作危害分析法(JHA)其次作业条件危险性分析（LEC） 每年一次 一个工序如：三氯氢硅充装关键、重要设备 安全检查表法（SCL） 每年一次 氢压机、隔膜压缩机、冷冻机单个设备4.10.3工作危害分析法（JHA）和安全检查表法（SCL）及风险等级判定（1）工作危害分析（JHA）a.工作危害分析流程b.从作业活动清单中选定一项作业活动，将作业活动分解为若干个相连的工作步骤，识别每个工作步骤的潜在的危害因素，然后通过风险评价，判定风险等级，制定控制措施。

c.作业步骤应按实际作业步骤划分，佩戴防护用品、办理作业作业票等不必作为作业步骤分析。可以将佩戴防护用品和办理作业票等活动列入控制措施。d.作业步骤只需说明什么，而不必描。