交通工程招投标存在问题分析及对策

山东是全国较早在交通工程领域实行招投标制度的省份之一，随着国家《招标投标法》法令、法规的颁布实施，招投标在包括房屋交通、市政基础设施、水利工程、公路交通工程等各行业进一步推广。但是，由于我国的招投标制度起步晚，目前仍有许多不完善的地方，与国际惯例还存在一定差距[1]。本文以山东为例，分析交通工程招投标过程中存在的问题与解决方法。

1 目前招投标存在的问题分析

1.1招标过程中搞假招标

随着工程招标制度的建立和完善，招标人意图满天过海，规避招标直接发包的可能性和可操作性逐渐减少。于是，个别招标人采用表面招标，暗中弄虚作假，意图通过假招标，达到指定投标人中标的目的。目前，在交通工程范围采取假招标的手段主要有:

(1)故意缩短报名时间，潜在投标人无法在其规定的时间报名。按照规定报名时间必须在3-5天，但没有规定休息日排除在外，有些招标人在周六发布公告第二周周一报名截止，这样除了己经知道信息的潜在投标人能及时报名外，大部份潜在投标人因为周一看到公告时已是报名的最后一天，已经没有时间准备报名的很多资料，达到了拒绝潜在投标人的目的。

(2)资格预审设置过高条件或在资格预审文件和招标文件中设置倾向性条款，使其意向的投标人顺利通过资格预审并且达到中标的目的。按现行招投标法的规定，工程项目实行项目法人负责制，项目招标由项目法人实施，在项目招标过程中，无论是资格预审条件的限制还是招标文件一些限制性条款的约定，项目法人有最终决定权。因此，项目法人或者故意抬高资格预审条件或者在资格预审文件中设置有利于其意向的投标单位的条款达到其意向标人顺利通过资格预审的目的。

(3)招标人与投标人串通投标。招标人与某些投标人在招标活动开始之初一起策划如何保证某些投标人通过资格预审、如何在评标办法中设置有利于投标人的倾向性条款、如何抽取评委等等。

1.2 缺乏科学的评标办法体系

(1)评分项目不完整

各评分项不能满足全面评定最优投标文件的需要，例如对投标人的财务能力没有任何评价指标，其实投标人能否为项目实施提供足够的流动资金，能否保证项目付款不被投标人挪用到其他项目对项目的实施相当重要。

(2)评分项目分值分布不能适应所有工程

各评分项的分值分布不可能对每一项工程都是合理的，不同的工程项目存在很大的差异，有的技术要求高，有的工期要求紧，有的技术要求不高但要求得到最优报价，对于千差万别的工程项目采用同一种评标办法显然不太科学。例如山东某条省级公路改造工程特点是技术要求复杂，如果也用这种评标办法显然难以评出理想的投标文件。

(3)标底招标不利于降低工程造价，滋生腐败

所谓有标底法就是项目业主在招标前，先委托招标单位或设计单位根据设计图纸、设计部门编写的施工组织设计和行业预算定额，预先计算一个项目施工预算价，然后在评标时，以标底为基准，对各投标商的报价等进行打分的一种招标方法。在引入市场竞争机制后，标底法招标对有效控制投资，防止漫天报价，促进企业发展起到了十分重要的作用。但随着社会经济的发展和科学技术新工艺的普遍应用，随着工程管理水平的不断提高，采用标底法招标的局限性也更多地暴露了出来，最大的缺点在于:首先由于标底受定额颁发时间、编制人员的水平及施工工艺的影响和限制，它并不能代表优秀施工企业的造价消耗，以标底来选定施工企业，极有可能使管理水平高、施工安排合理、工艺先进、报价最低的优秀企业产生脱标，不利于企业的发展;另外容易滋生招标中的腐败行为，如有的人在个人利益或小集体利益的驱使下，置招标法和山东市利益不顾，靠拉关系、走后门、泄漏标底等，使招标失去实质意义。无标底法招标的实质及其优点鉴于传统的标底法招标弊端的不断显露，世贸组织在原标底法招标经验的基础上[2]，推出了无标底法招标方法，并要求所有的世行贷款项目，无论是国内竞争性招标(NCB)，还是国际竞争性招标(ICB)，评标时均以世行采购指南为依据，采用无标底法进行招标，选定合同授予单位。

(4)中标价低于企业成本，项目实施困难

按现行评标办法采用无标底招标由于一般没有经济标评标程序，投标单位为了中标一味杀价，导致中标价过低，项目实施困难。由于没有标底控制，投标单位为了中标盲目降价，期望在中标后通过索赔弥补损失，而一旦索赔无果且造成的亏损额大于投标保证金或履约保证金数额时，中标单位就有可能单方面中止履行合同，给项目业主造成很大的损失。作为三峡工程的配套工程之一，三峡库区淹没区的危岩滑坡治理工程总共有二百多个标段，其经济标规定为无标底招标，评标方法完全按照4号文。在初期几个标段的开标结果，投标单位一般在按定额编制的预算上下浮10%-15%经济标可以得较高分，但是由于如果投标单位都下浮10%时下浮15%即为得分最高的最优经济标，当大家都下浮15%时，下浮20%才是得分最高的最优经济标，在这种竞相下浮的比赛下，最后几个标段开标时，投标单位必须下浮20%以上时才是得分最高的最优经济标，这时其报价己经低于某些企业的内部成本。例如长寿三个标段打捆招标中，设计概算为800万元，中标价为601万元，下浮了24.87%，中标单位在中标后一直不来签订合同，由于投标保证金只有2万元，而其按中标价承包的话可能要亏损三十几万，大大高于投标保证金，因此在和业主接触几次不可能调整中标价的情况下，投标单位再也不出现，第二名也因同样原因没有签订合同，最后和第三名才达成合同，时间已经被耽误了两个月，造成了很不好的影响.

1.3 评标委员会的产生和评标的公正性有待加强

对施工组织设计采用专家打分法，因专家个人偏好和打分的不同导致不公平现象的产生，而且评标专家库、评标委员会组成不尽合理。《招标投标法》第三十七条规定:“评标由招标人依法组建的评标和委员会负责，其评标委员会由招标的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为5人以上的单数，其中专家不得少于成员总数的三分之二。一般招标项目可以采取随机抽样方式。”目前，我国各省市工程招投标交易中心普遍采用的评标专家体系基本符合《招标投标法》，但评标家小组组成的随机性将引起的盲目性和不科学性应引起高度重视[3]。

1.4 招标机构素质良莠不齐

招标机构审批过多，招标机构素质良莠不齐，这是推行招标代理制必然出现的问题，我们应加强招标机构自身的管理，不断提高招标队伍的素质和招标工作质量是招标工作管理的又一重要方面。改革开放以来，招标工作获得的进步与发展是有目共睹的。招标机构以其严肃、负责的工作作风，周到优质的服务态度及高质量的工作成果，赢得了企业的信任和欢迎，在社会上产生了广泛影响。但是应当清楚地看到，目前招标队伍的素质、招标机构自身管理水平与日益发展的招标事业的要求仍有一定差距，因此加强招标队伍建设，完善内部管理机制，强化服务意识，参与市场竞争是不断提高招标质量和服务水平的必要条件。招标机构要通过各项规章制度的建立和健全，做到制度规范，行为规范，决策规范，考核规范，招标程序和招标文件规范。要在对业务人员进行培训的同时，加强对他们的职业道德、社会公德及法律法制的教育，要把思想觉悟高、敬业精神强、作风正派的专业人才充实到招标队伍中来。

2 目前问题的解决对策

招投标中存在问题的解决刻不容缓，必须进一步健全制度、完善机制、强化监督、规范行为，保证招投标健康有序公平公正。

2.1健全完善公平、公正的竞争择优机制

工程招投标监督管理要依法行政，法制建设是基础。为规范交通市场交易行为，提高工程质量和投资效益，保护招标投标的合法权益，完善招标公告、资格审查、筛选、评标办法、专家选择、合同签订、执行监督等各个环节的制度规定，采取有效措施，规范资格预审，探讨如何设立科学合理的评标措施体系，建立评标专家的准入清出制度，提高专家素质和水平，推行、完善公示制度，以公示促透明，真正建成一个高效、权威的统一招投标平台。

2.2健全完善招投标惩处激励机制

建立招投标信用档案和公示制度。对交通建设工程招投标活动进行信用记录并对不良行为予以公示。加大投标企业和中介机构的违法成本，除了中标无效、罚款等经济制裁外，还要采取降低资质、限制参与招投标等措施，让其得不偿失，感到预期风险大于预期效益。要加强市场的清出力度，对发生严重商业贿赂行为的企业，要严肃处理，依法该停止投标资格的要坚决停牌，依法该暂扣、吊销资质证书的，要按照程序提请发证机关进行处罚。要全面实行建设工程分包备案制度，打击招标投标弄虚作假、围标串标、工程转包和违法分包等违法行为，使工程建设交易中可能发生的商业贿赂行为得到有效遏制。

2.3健全完善招投标监管机制

工程招投标日常管理以建设、行政服务中心等部门为主，交通工程工程招投标行政监督的基本状况是自己监督自己，行业、地方保护和多头管理、重复管理比较普遍，缺乏统一指导协调的综合部门。建议市政府建立机构，加强领导;各部门明确分工，各司其职;监管中完善程序，提前介入;执法中加强协作，相互配合。

2.4积极推进信用体系建设

建立建设领域信用体系，是整顿和规范市场秩序的治本之策，也是保证交通业改革和发展的重要举措。一是要进一步利用已有信用信息系统，在现有的信用档案系统的基础上，解决地区间企业信用信息数据的兼容共享问题，并逐步实现区域及至全国联网;

二是制定《交通市场责任主体行为使用标准》，尽快发布，尤其针对当前交通市场中存在招投标过程不规范、拖欠工程款和黑白合同等突出问题，制定信用标准，明确哪些属于失信行为;

三是构建失信惩戒机制，充分调动和发挥各方信用体系建设中的作用，对企业的市场行为进行信用评价，将招投标当事人在招投标和合同履行阶段的各种失信行为和违法违规行为记录在案，并向社会公开并接受查询，将其信用状况与其投标工作挂钩，引导信用好的企业多中标，使得不守信用的企业得到制裁。

2.5健全完善领导干部责任追究机制

当前，要不断研究和探索符合社会主义市场经济要求的招标投标监督形式，建立起对招投标的全过程监督。建好集中统一的招投标平台，完善有形市场，领导是关键。各级纪检、监察机关要切实履行职责，加强对建设单位、主管单位和监管部门及领导遵守执行招投标法规情况的监督检查，严肃查处违纪违法行为。

招投标管理工作中存在的问题及措施

（一）严格进行工程量清单模式的招投标工作招投标以工程量清单为依据，能够实现合理化的运作模式。招投标文件需要结合工程量清单及对应的计价体系进行方案的确定，能够结合工程环境对要建设的项目进行明确的表达。

招投标中，双方需要结合市场政策进行招投标价格的分析，并结合双方协商的材料信息进行预算及决算的全面了解，降低市场因素导致的风险。通过工程量清单，能够实现更好的企业实力分析，提升工程施工的管理水平，有效预防因报价问题导致的后期施工问题，确保各项工程管理机制的完善性。

（二）招投标企业要紧密结合建筑市场政策在工程量清单的招投标制度出台后，招投标企业要结合招投标策略进行适应性的招投标决策调整。首先，作为投标单位需要结合投标政策，积极进行招投标过程的规范性实施，加强对招投标管理人员的素质教育，让他们在招投标监管中严格进行低价中标的风险规避。

招投标企业要结合业主单位要求，结合工程实施的工程量进行正确的招标文件确定，同时招标企业必须结合工程的施工图纸进行全面的设计及严格的审核，确保招标文件能够客观真实的包括工程项目建设所有的环节和技术要求，全面提升招投标的准确性。

（三）以科技力量提升来增加竞争砝码科技是当前最主要的生产力，项目实施中也要充分的注重科技的应用。将项目建设的施工质量与企业最终效益进行结合，对招投标进行完善的方案编制，并通过现代化的信息平台进行企业创新机制的应用，促进招投标各项工作能够得到公开透明的落实。

科技创新要注重风险的管理，通过统筹施工成本及施工效益，将施工周期，质量及成本做全面协调，明确招投标的重点，确保项目运作的高效性。

（四）加强企业的内部管理企业在当前的市场经济体制下要想取得更好的发展，不断的实现自身规模的扩展是必然的。企业必须结合自身的管理进行优化，从成本管控、生产效率提升及风险规避方面做全面的问题分析，并能够结合最新的市场政策对管理制度进行完善。

企业要对工程的招投标制度进行优化，能够结合企业发展核心，严格把控招投标阶段的行为，严格进行招投标程序及规则的履行。

工程招投标管理存在问题及对策分析

严格地说，要从根本上取得建设工程施工招标投标的公开、公平、公正，只有随国家经济体制和政治体制的深入和突破性的成功，才能实现。因此，本课题研究完善施工招投标公正性制度的对策，是在确定强化政府以及国有企业投资或者控股投资工程项目招投标管理为目标的基础上，结合我国社会主义初级阶段的具体国情，通过对施工招投标各环节以及对影响施工招投标公正性的各种因素的研究，提出提高施工招投标公正性的措施，从机制上、方法上设置障碍，将不公正因素缩减到最小限度。

根据对发达国家的考察，有形建筑市场这种模式并不是中国的首创，在美国，招标中心就得到了普遍和很好的运用。在我国，有形建筑市场――交易中心的模式是1994年根据建设部“建筑市场治乱、工程质量治差、企业管理治散、工程价格求合理”的工作方针以及上海市领导关于加强建筑市场管理的要求，由上海方面首先提出，之后建设部总结成为使“建筑市场从无形变为有形，从无序变为有序，从隐蔽变为公开”的意见，向全国推广。上海的有形建筑市场――市交易中心成立于1996年11月1日，通过几年的运作取得显著效果，有力地制止了地下炒卖信息的不法行为，招标发包比例明显提高。提高了交易透明度，在一定程度上遏制了腐败蔓延和保障了工程质量。

同时也为办事人提供了较大方便。有形建筑市场的建立和成效得到了党和国家领导同志的高度重视。中共中央政治局常委、中纪委书记尉健行同志在中纪委各次全会以及有关会议和场合，多次对有形市场的建设作出指示。

在98年7月全国有形建筑市场现场会和99年8月全国有形建筑市场建设工作座谈会上分别作出长篇专题重要讲话;在99年3月26日视察上海交易中心时指示：“目前仍有些人对把有形市场作为一个方向提出疑问，但实践证明我们处于当前的阶段必须要走这条路，不能把资本主义国家的东西直接搬到我们现在这里来。上海要继续研究探讨，给全国提供好的经验。”中共中央政治局常委、国务院总理朱 基同志于2000年1月26日，在国务院第五次全体会议上明确提出：“现在，建筑领域的问题相当严重，非大力整顿不可。

要健全和规范有形建筑市场，严肃查处建设单位规避招标或搞假招标的行为……”。在中共中央的1号文件中，明确提出要建立、加强有形市场的管理。形建筑市场的工作同样得到了上海市委、市政府领导的高度重视，市委副书记孟建柱和龚学平、市委常委副市长韩正先后视察了市交易中心。

韩副市长在全市有形建设市场工作会议上作重要讲话，从体制、机制、法制的角度对上海有形市场的建设提出要求。根据中央和上海市领导的要求，本市自1998年下半年起，在市交易中心基础上进一步发展、建设成由总包、专业分包、建材、中介服务等四个层次、25个分中心组成的有形建设市场体系。但这25个分中心的运作状况参差不齐，尤其是一些专业分中心和建材分中心更是步履维艰，有场无市。究其最主要的原因，在于有形市场缺乏法律地位，市场的管理缺乏法律依据，从而难以控制场外交易现象。

关于交易中心立法问题，广东省解决得比较好。该省在99年9月第九届省人大第十二次常委会通过的“广东省建设工程招标投标管理条例”中，确立了有形市场的法律地位。其第六条规定：“按本条例规定必须进行招标发包的建设工程的招标投标，应当按照项目的隶属关系，分别在省、市、县人民政府批准设立的建设工程交易中心进行。交易中心是在建设工程招标投标活动中为招标人和投标人提供场所、信息和咨询服务，为有关部门在该中心内办公提供必要条件，使招标投标活动公开、公平、公正进行的服务机构，其不得代理组织招标和参与评标定标。

建设行政主管部门负责对同级人民政府批准设立的交易中心提供的有关建设工程招标投标活动中的服务进行监督和管理。”同时，其第七条规定：“同级人民政府有关行政管理部门负责的建设工程招标投标资格审查、建设工程施工许可证核发或者建设工程开工报告审批、建设工程质量和安全监督手续办理等工作，应当在交易中心内办理。”在其“法律责任”一章中还规定若违反条例第六条第一款的，其签订的承发包合同无效，建设行政主管部门应当责令招标人限期重新组织招标，并处以发包价款千分之五以上千分之十以下的罚款。由于广东省在法规中比较准确地确定了交易中心的性质、功能、作用，明确了各管理部门与交易中心的关系，设定了不进场交易的处罚标准，使该省的各级交易中心能够依法设立、依法办事、依法管理，健康发展。

作为国际化大都市的上海，也应当尽快解决交易中心的法律地位，通过立法强制政府财政及国有资金投资的项目进入交易中心招标投标，从而充分发挥有形市场交易透明的优势，使招投标有一个公正性的良好的客观环境。

2. 通过立法建立固定的信息渠道，统

一.公开发布招标信息，使工程提前纳入公平竞争渠道能否及时、准确地掌握工程建设信息，是能否管理好工程招投标的先决条件。掌握了工程建设信息，不但为政府在宏观调控队伍和任务供需平衡上以及制订建设市场和建筑业发展规划决策上提供了可靠数据，而且可以使建设工程招投标管理部门及时了解每个工程的拟建概况和前期工作进度，从而提前介入相应的管理，促使建设工程在起始阶段就步入法定的建设程序，工程招标的公开、公平、公正也有了保障。

由此，世界发达国家以及国内兄弟省市均十分重视工程信息的管理。美国、日本等国家以及香港特别行政区的政府都规定政府工程一经批准，必须通过报刊发布招标信息。在美国西雅图市的市政府还规定必须经过招标中心才能通过报刊发布信息。

国内做得比较好的如苏州市，该市由市政府颁文规定所有项目审批部门都须与工程交易中心实行电脑联网，在项目立项批准后，拟建项目信息必须在三天内传递至交易中心，由交易中心统一发布，使交易中心切实掌握市场管理和规范交易行为的主动权。作为上海，自从改革开放以来，项目投资急速向多元化、多渠道方向发展，可审批项目立项的机构由原来的计划部门一家发展为包括区县计划部门在内共80多家。由于市政府对工程信息管理没有相应文件予以规定，因此这些机构并无向建设管理部门传送项目信息的义务。加上工程报建绝大多数滞后至施工招标时一同办理，造成交易中心和招投标管理部门信息闭塞，交易中心成为无源之水，一方面难以吸引广大承包企业进场，另一方面不少工程事中才纳入管理，有的甚至于只能补办手续，再也谈不上交易的公开、公平、公正。

为了解决信息问题，市交易中心作了极大努力，甚至通过有偿的形式从规划部门获取，但这十分有限，无法从根本上解决问题。因此，在本市修改有关招投标的政府规章以及制订招投标法规时应当载明建设工程各立项审批部门在同意立项并向项目立项报批单位批复的同时，抄告建设主管部门;此外，其他的有关工程建设的审批部门，如扩初审批部门等，在批准项目的同时同样抄告建设主管部门，以保障交易中心的正常运作和招投标的“三公”原则。

3. 设置不同竞争平台，随机抽定投标单位，杜绝陪标现象施工招标的直接目的，就是经过招标选择一个技术上、经济上最符合要求的施工承包企业来承建工程，以保障工程在质量、工期、效益上获得最佳利益。

由此，进入施工招标后的第一个环节――选择投标人的工作尤为重要。从国际上的经验及国内施工招标中存在问题分析，要做好投标人选择的工作，必须解决两方面的问题。其一，须设置一个平等竞争的层面。即参加竞争的企业在资质和能力上不能相差太远，只有这样才最能调动所有投标企业的积极性。

否则，如若一个技术简单项目或者小项目，大小企业均参加竞争，在资质高、能力强的企业眼里，这么简单的、小小的一个项目，对手又是那么弱小，一般来说是不会投入主要力量去认真对待的。相反，对于小企业来说，对手是如此强大的企业，思忖着靠真本事竞争是很难有胜算的，还不如集中精力“公关”为上了。这样，非但不能形成良好的竞争态势，反而还会成为产生腐败的因素之一。

基于此种原因，发达国家和地区，均按项目的大小、技术难度设置不同竞争平台，让不同资质等级、不同能力的施工承包商分层次平等地参加竞争。其二，须排除各种干扰，克服人为因素，既使参加投标的企业与业主之间在人际关系中回避亲朋好友、裙带关系，又使业主与各投标人之间不存在。

目前公路工程项目招投标中存在的问题

（1）许多建设项目由于准备阶段时间紧、设计图纸较粗糙，使得拟招标工程的工程量清单数量不准确，同时由于招标工程量清单是汇总的形式，给工程量清单数据核查也带来了不便，直接影响到后期的计量支付、工程变更和工程决算。

（2）传统的招投标过程操作复杂，人工计算和处理工作量大，使得招投标过程周期长、成本高。

（3）招投标过程中由于投标人可自由选择所投合同段，存在投标人围标的情况。

（4）招标文件中评标细则过于粗糙，给暗箱操作和不良现象的产生提供了可能。

（5）评标、定标过程中人为因素干扰多，难以保证招投标的透明、公开和公正。景鹰高速公路项目为了解决招投标活动中存在的上述问题，从法律和法规上完善招投标管理，在招投标全过程中引入了计算机辅助管理。