工程造价审计中的审计风险

近几年，江西省审计系统投资审计工作取得了显著的成效，在工程造价审计方面为政府节省了大量的建设资金，有效地遏制了建设工程管理中的不正之风，坚实履行维护国家资产避免流失的神圣职责。但在投资审计过程中，行政复议和民事诉讼日益增多，审计风险逐渐加大，面对如此状况，一直令工程造价审计人员苦恼，就此问题本人谈谈个人观点：

一、工程造价审计面临的审计风险根源

工程造价审计的性质决定审计风险产生，工程造价审计与其它专业审计存在较大的不同之处：

一是它所面对的被审计主体经济成份的复杂性。一个建设项目同时针对的是建设单位、多个施工单位和多个中介组织。而这些施工单位和中介组织经济成份较复杂，他们与建设单位存在的某些利害关系往往可能使他们走到一起结成同盟联手对付审计；二是国家建设项目审计内容繁杂，所涉规范较多，专业广泛，再加上建设工程本身的复杂性、长期性。审计风险根源主要体现在：

１、争议根源在于工程合同的性质认定。

国家建设项目，是指以国有资产投资或者融资为主（即占控股或者主导地位）的基本建设项目和技术改造项目。以往国家建设项目工程合同的性质，一般认为，国家建设项目工程建设合同原则上适用合同法的一般规则，但《审计机关国家建设项目审计准则》和《政府采购法》出台后，各方争议很大。出现矛盾时如何处理，令审计人员难以把握。对国家建设项目工程建设合同性质存在两种观点：一种观点是国家建设项目承发包本身是一种建筑市场交易行为，在建设合同签订过程中，不涉及行政权力的行使，建设合同双方主体均具有法人地位，其法律地位是平等的，因此应贯彻合同法的相应原则，强调合同当事人的地位平等，现在有许多施工单位，直接起诉建设单位违反合同或约定，对此类民事诉讼，法院普遍只熟谙民事法，对于审计法规等行政法规较为陌生，因此多以合同法的原则支持施工单位的诉讼请求，一旦判决合同或协议有效，审计机关的审计报告和审计决定就会无效，那么审计的权威性和严肃性也受到挑战。这也是近年审计机关在国家建设项目审计行政诉讼中逐一败诉的主要原因；另一种观点认为，国家建设项目使用的多为财政性资金，其目的是为了公用基础、公益性事务，审计部门具有维护公共利益，加强财政支出监督，维护国有资产避免流失、抑制腐败等功能，并且根据《合同法》第七条：“当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。”审计部门有权根据《审计法》及其实施条例、《行政复议法》和《行政诉讼法》的规定，对利用建设合同对损害国家利益和公共利益的行为予以制止。国家建设项目工程造价审计的被审计单位和施工企业等相关人，应当先申请行政复议，对复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼。由此可以看出双方合同又非完全意义上的民事合同，国家建设项目建设过程中各种行为务必受到以行政管理和严格审计监督为特征的。

２、根源反映表象在于工程价款认定文书的不同。

目前，对于工程价款的出具认定文书很多，主要有：审计部门的审计报告和审计决定、财政部门的评审报告、社会中介造价咨询报告、司法鉴定机构的司法鉴定报告。在不同的环节采用不同的报告，处于一个混乱、无序的状态。当这些文书出现矛盾时，如何认定这些文书，应逐一理解分析这些文书的形成原由。

（１）审计报告和审计决定是审计机关作为国家和政府授权对被审计单位出具的文书。但两者性质有所区别：审计报告是对审计事项作出评价和向被审计单位提出财政、财务收支管理意见的书面文件。是被审计单位改进工作的参考，这里主要涉及评价和建议及纠正问题的意见，并无处理、处罚措施。而审计决定书是审计机关作出的对被审计单位违反国家规定的财政收支、财务收支行为依法进行处理、处罚的法律文书。

（２）财政部门的评审报告是财政部门出于财政支出内部监督需要，它在法律效力、法律程序等方面存在较多的问题，只能起到内审的作用。

（３）社会中介造价咨询报告是造价咨询机构接受业主委托对国家建设项目工程价款的咨询出具的法律鉴定文书。

（４）司法鉴定机构的司法鉴定报告是在诉讼过程中，人民法院认为对专门性问题需要鉴定的，交由法定鉴定部门鉴定；没有法定鉴定部门的，由人民法院指定的鉴定部门鉴定，是由司法鉴定机构接受人民法院委托出具的法律文书。

由此可以看出，上述文书存在着工程造价审核角度不一、法律效力不一致的问题，必然造成工作方法和审价口径有很大的区别，工程价款最终确定也不尽相同。

审计决定或审计报告和其它审价报告对工程价款的确定差异主要原因是：其它审价机构均是按照建设合同、双方现场签证来进行的，他们没有像审计机关那样肩负着看护国家资产免于流失的首要任务，必然出现其它审价机构没有按审计等行政法规核减该核减的内容，审计部门按审计法规进行核减。但现实中，勘查、设计、监理、施工、设备采购等建设合同，一经发包方和承包方签字后，即产生法律效力。审计部门由于审计手段极为有限，无法取得确凿审计证据认定其中存在欺诈、非法等无效条款的，面对已生效建设合同中所发现的问题，很难提出调整意见。除非该工程出现贪污受贿等经济案件时，被动地对建设合同条款予以否认，从而作出合理、合法的审计认定。

二、面对工程造价审计风险的解决对策

１、加强投资审计系统外部执法环境的建设，建立科学合理、高效运行的国家建设项目监督管理体制，形成“部门重管理，审计强监督”良好态势。

《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【２００４】２０号）中明确提出“完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。审计机关要依法全面履行职责，进一步加强对政府投资项目的审计监督，提高政府投资管理水平和投资效益。”将国家建设项目的决策、管理与监督分离开来，有利于解决低水平重复监督的问题。然而，现行国家建设项目的监督权分散在各个部门，这些监督权就其实质是一种管理性监督权，并且还存在部门之间职能交叉、多头监督、低水平重复监督的问题。这些职能部门集决策、管理与监督于一体，由于受自身利益的局限，很难做到独立、客观，加上部门之间职责不清，仍存在监督错位、缺位的现象。而审计机关的监督权，相对于前者来说，是一种通过宪法和审计法形式对管理权基础上实施的再监督。要使投资审计能够真正落到实处，必须争取当地政府领导的重视，做到各部门间的积极配合。通过对国家建设项目实行全过程、全方位跟踪审计，这样才能有效解决国家建设项目资金使用、工程造价等环节的问题。条件成熟的地、市审计局应参照深圳、上海、山东等地先进模式争取设立投资审计分局。并为专业分局从人员、政策、经费等各方面积极创造条件，使专业分局切实有效发挥监督作用提供了有力保障。

２、熟悉工程造价审计相关的审计法规和建筑法规，提高审计执法水平，规避审计风险。

工程造价审计人员必须同时熟悉工程造价审计相关的审计法规和建筑造价法规，如何谨慎处理审计法规与建设合同之间的矛盾。充分体现工程造价审计人员执法专业水准。首先，争取地方法规明确规定，将审计环节前置于建设合同订立时，在建设合同双方未交换文本前，审计应对设备、材料价款等合同条款以及影响价格变动的工程变更协商条款进行审核，并对不适宜条款及时提出审计纠正建议。其次，在短期内不能解决地方法规明确建设合同审计环节设置的情况下，就要求工程造价审计人员提高风险意识，在审查计价依据时，对材料价的调整要有理有据，市场价不能主观猜想，必须进行市场调查，严格按审计准则操作，重视审计调查证据收集和取证，对明显损害国家利益和公共利益的建设合同，根据审计署办公厅（审办法发【２０００】１４５号）文，审计机关予以处理、处罚，并根据《政府采购法》第５０条第２款和《合同法》第１２７条等规定，最好建议工商行政管理部门予以变更。第三，国家建设项目涉及工程结算和竣工决算调整的审计报告，应当同时作出审计决定，而不是只出具审计报告书。“核减工程结算”，“调整工程造价”等类似问题，根据审计处罚和行政处罚法的规定，不属于行政处罚，只能作为审计处理，而审计处理的性质是一种纠正措施，应完善现行做法。审计机关应按准则出具审计决定，只有审计机关作出了审计决定后，相关人才能进行行政复议和行政诉讼，非经行政复议和行政诉讼程序，不得撤销或者变更审计决定。这样尽可能地避免此类问题走向司法诉讼环节。第四，加大对社会中介机构的指导监督，将审核质量差的中介机构驱逐出国家建设项目审价市场。现在，许多国家建设项目施工合同往往有“最后的工程造价以审计为准”，那么，这个“审计”是社会中介机构的审计，还是国家审计机关的审计呢？在目前国家行业自律调控失败的情况下，现在的中介机构审核的质量不能保证，有必要明确最终裁量权归于国家审计机关。同时，加大对社会中介机构的指导监督，根据审计署颁发的《审计机关指导监督社会审计机构的规定》（审管发【１９９６】３６５号）第三条规定，“审计机关依照法律和有关规定，会同财政部门，履行对社会审计机构指导监督的职责。”因此，对社会审计机构的审计业务事项，国家审计机关有权进行监督，并对其审计错误和不当有权予以更正，对严重违背职业操作准则或违纪的，有权建议有关主管部门或行业组织撤销其职业资格。如果国家审计的结论不能否定中介机构的结论，那么，极有可能给一些心术不正的人搞非法活动提供了一条合法的途径，其后果是不堪设想的。

工程造价审计风险的原因及防范措施方案怎么写？

方案都需要根据自身工作的实情进行针对性写，当时可以参考一些主流题纲作为辅助，如下要点：

1.审计存在延迟性，制度建设上怎样减少损失。

2.审计需要与多部门进行接洽，怎样畅顺沟通渠道？

3.审计需要综合各类专业知识，怎样监管各部门的工作符合公司的制定的目标。

工程造价审计投标方案之审计风险评估怎么写？

第八章 审计风险评估工程造价审计在建设项目中扮演着十分重要的角色，是一种有效的监控手段。工程造价审计工作通长由独立的审计部门完成，遵照现行的法律法规，对工程项目所花费的相关费用开展监督与审核工作。

就我国目前的情况来看，相关政府职能部门对工程造价审计工作也更加重视，近年来推行了许多措施来增进我国工程造价审计工作的整体水平，并卓有成效。然而不可否认的是，我国工程造价审计水平同发达国家相比仍存在明显的不足。第一节 工程造价审计中的主要风险工程造价审计风险是客观存在的，是由工程项目和审计业务特点所决定的，具体说来，审计风险主要有以下几种：

一.建设方与施工方利益冲突的风险出于维护自身利益的原因，建设方要求较低的建设成本，施工方则要求较高的施工利润，对情况介绍带有片面性，对合同及有关签证理解不一，导致审计方对问题作出错误判断和计算，若有一方不服，审计方必然要承担由此产生的责任。

二.建设方与施工方利益一致的风险利益一致有两个方面：

一是建设方通过施工单位搞假项目，假结算，套取国家建设资金，搞小钱柜，施工方则收取所谓的管理费；二是双方有关人员相互串通，徇私舞弊，采取多签证、乱签证、隐瞒施工情况等手段，利用审计方的信誉与权威，为其作保护伞，使其非法行为合法化。

一旦事情败露，审计方则受牵连，成了替罪羊。

三.外部协调的风险外部协调包括行业主管部门、行业之间关系的协调以及有关业务单位、业务主管部门之间关系的协调。

四.内部协调的风险内部协调包括审计口径是否一致，审计程序是否统一，审计方法是否适当，审计制度是否健全等。

五.政策及技术水平的风险工程造价审计中，若审计人员对政策理解不透，对技术业务不熟，该算的不算，不该算的又重复计算，则导致审计工作处处被动，被对方牵着鼻子走。此外，在审计过程中，如果遇到各专业中缺乏统一标准的问题时，审计人员难有准确、合理的判断，这些缺乏专业胜任能力的表现都会产生审计风险。同时，由于某些审计人员职业道德欠缺，对审计发现的问题视而不见或是知情不报，也给工程造价审计带来风险。

六.固定资产投资审计中的财务审计与工程造价审计存在脱节现象投资审计可分为财务审计和工程造价审计，它蕴含了财务审计与工程造价审计两个截然不同的专业学科，前者以会计师、审计师为主，而后者以工程经济和工程技术人员为主。加强财务审计与工程造价审计的结合，扬长避短、优势互补，对拓宽审计领域、加大审计力度具有重要意义。在目前的投资审计工作中，往往分由两个部门进行财务审计和工程造价审计，其中财务审计由国家审计机关负责，而工程造价审计则主要委托社会审计机构进行，两者存在脱节现象。

社会审计机构为了营利在对建设项目进行工程造价审计时，往往会与建设单位、施工单位串通作假，由此产生的审计风险则主要由审计机关承担。可见，为实现投资项目的全面审计，加强财务审计与工程造价审计的紧密结合已经刻不容缓。只有将财务审计和工程造价审计紧密结合起来，对建设项目自开工至审计截止日的全部经济活动进行审计，才能真正实现投资领域的全面审计，在概算编制、概（预）算执行、损失浪费、施工单位转分包、工程造价高估冒算等问题上进行配合，加大审计力度，提高审计效率。主要应通过以下途径实现固定资产投资审计中财务审计与工程造价审计的紧密结合：

1.组成一个统一的审计组，同时开展建设项目的财务审计与工程造价审计。

委托社会中介机构进行工程造价审计的，必须根据审计署颁发的《关于聘请外部人员参与审计工作管理办法》的要求，配备国家审计机关工作人员担任审计组长，负责业务指导和审计复核工作。对聘请的外部人员的审计成果应严格实行三级复核制度，以达到有效规避审计风险的目的。

2.设立审计联合业务会制度，互相通报审计情况。财务审计人员与工程造价审计人员应及时交流、沟通，就双方共同关注的问题、疑点、线索进行重点审计。

在工程造价审计中发现的财务收支领域的疑点问题，往往就是财务审计的重点，反之亦然。通过互相沟通，往往能够发现违纪违规问题，甚至查出大案、要案线索，达到事半功倍的效果。

工程结算审计的风险及其成因

一.工程结算审计中的常见问题

（一）施工单位报审结算存在的问题。 在审计中我们发现，有的施工企业利用建设单位对建设工程结算的知识了解较少、不能对建设工程结算进行有效地监督的弱点，采用多计工程量、高套定额、编制假预算和假结算、重复计算工程量等手段，高估工程造价。

1.工程承包合同不规范，工程结算计价难以确定。在审计过程中经常发现，建设、施工双方工程承包合同不规范。合同中不按投标文件的内容逐一填写，尤其是建筑规模和中标价，存在少填或者不填的现象，给工程计价取费留下活口，目的是为了竣工后高报工程结算价埋下伏笔，使得原本十分严肃的合同失去约束作用，建设单位失去了对施工单位工程报价的有效监督，容易造成决算价格偏高。同时，这也给工程结算审核带来难度和风险。

2.建设单位的不正常举动，增加了审计的难度。审计的根本目的是帮助建设单位节省建设费用，降低基建成本，提高投资效益。但基建结算审计并不受所有建设单位的欢迎，因为有些建设单位的基建管理人员在工程项目实施过程中与施工单位逐渐产生经济瓜葛，因而这些人思想上有顾虑，认为基建审计核减额越大，说明自己工作中存在的问题越多，甚至出现施工单位都予以认可的核减，而建设单位反不认可的咄咄怪事。

此外，建设单位打着“降低工程成本，节约建设资金”的旗号，肢解工程项目，将一个本应完整的单项工程肢解成若干子项发包给多个施工单位施工，除了要支付总承包单位服务费、增加工程成本外，有的还指定基建材料、指定材料供货商，甚至干脆代替施工单位采购建筑材料等。所有这些建设单位的不正常举动，都增加了工程造价审计的难度。

3.监理单位没有尽职尽责，造成工程结算审计难以深入。

限于目前审计机关的技术力量和装备水平，实施工程结算审计难以做到全程跟踪审计，更无法采取技术扫描和钻芯取样等先进检测手段，因而审计所依赖的工程实施过程抽样检测资料只能以监理部门提供的监理日志为主要参考依据。但实际工程结算审计中发现，监理单位提供的监理日志并不能客观反映工程实施过程的真实情况，或填写不规范，或当时编造虚假记录，或事后补做虚假记录，或找不具监理资质的人员编造日志，等等。所有这些，都说明工程监理单位没有按规定进行监理验收，存在“走过场”的现象。

例如，我们在装饰工程项目审计中发现，居室装修普遍存在较严重的质量问题，墙面、顶棚抹灰层脱落，通体砖颜色深浅不一造成地面花、地缝大、地坪不平等现象。究其原因，除了施工单位偷工减料、没有严格按工艺要求进行施工，建设单位忽视对装饰工程的质量管理外，监理单位没有尽职尽责是主要原因。这既给工程质量造成很大隐患，又使工程结算审计难以深入进行。

4.材料成本难以确定。

现阶段建筑材料市场不规范，价格混乱。常常出现相同质量的材料，仅仅因为其产地或渠道不同，其市场价格差异却十分悬殊。这使得我们在审计过程往往无法核实材料的实际价格，工程成本也就难以测定。即使是审核其原始购货发票，也由于外部建筑材料市场的混乱而难辨其真伪，况且回扣与折扣普遍存在且幅度各有不同，更增加了审计的难度。

二.问题的成因简析

（一）建设单位领导及有关管理人员对《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国合同法》等有关工程建设的法律、法规学习不够、认识不深，不能完全按照相关法律、法规规定进行工程招投标活动并规范合同行为，甚至出现受个人利益驱动，致使建设单位的招投标工作暗箱操作，利用合法的形式掩盖非法目的行为。其工程技术人员或监理人员对《建设工程工程量清单计价规范GB50500》、《中华人民共和国交通部公路工程国内招标文件范本》及其配套的《公路工程工程量清单计量规则》等工程计价的相关知识学习、理解不够，或与传统计价概念相混淆，不能完全按照国家规范有关规定处理相关事宜。

（二）很多施工企业的工程造价编制人员，在编制工程项目决算时为了省时间图省事，往往不对竣工工程进行实地现场勘察，甚至在对工程图纸及相关变更材料均不熟悉的情况下就草率编制，导致已变更取消的工程项目在工程结算中仍然出现等高估冒算的情况。有的则有意增大工程造价，以提升其劳务费的“含金量”，进而造成工程造价增大。

（三）施工单位施工过程中对技术资料的未能完整归档或有意不建档，造成建设单位在工程竣工后无法建立完整的工程资料档案并按要求报送工程结算所需资料，从而使审计工作周期拉长、风险加大。

（四）建设单位缺乏工程技术专管人员和工程技术专业知识，或工程技术人员职业道德水准不高，造成工程项目施工中不规范的变更签证增多，从而使得工程造价随意增大。

工程结算审计的风险防范

一.工程结算审计中的风险及其成因工程结算审计风险由固有风险、 审计控制风险和审计检查风险三部分构成， 而且各有其特点和成因。

1.固有风险。

这种风险的大小， 凭内审人员的审核是无法控制的。它主要取决于两个方面： 一是建设、 施工单位所处的客观条件； 二是被审计单位工程造价预算编制人员出现差错的程度。例如， 工程结构的繁简决定用料的多少和施工的期限， 进而影响工程的造价； 概预算编制人员的业务水平和工作态度同样影响着工程造价等。

2.审计控制风险。

即被审计项目所涉及的建设、 施工、 采购、 监理等单位， 对工程实施内部控制宽严程度而对工程造价的高低所产生影响的可能性。这种风险与内审人员的工作也无直接的关系， 但对审计的结果却有着直接的影响。它主要取决于上述单位即部门在工程实施过程中有无健全的内部控制、 监督制度及执行情况。

如建设单位及主管部门是否派专业技术人员对工程项目实施有效的监督、监理人员是否严格落实监理责任， 采购部门采购程序的执行和采购价格的确定方法等。项目单位即部门内部控制越严格， 审计控制风险就越小， 反之则越大。

3.审计检查风险。

即内审人员在对工程进行实质性测试中， 因自身因素影响工程造价的可能性。这种风险与内审人员、 审计工作有着密切的联系。它主要取决于内审人员的职业道德和业务水平、 审计重点的确定、 审计方法和技术手段的运用、 审计成本的投入等因素。

二.工程结算审计风险的防范1.分清工程属性， 确定审计方向， 是防范审计风险的关键。由于工程业务的广泛性， 从土建、 装潢、暖通、 水电， 到市政、 修缮、 园林等一应俱全， 且各专业间的交叉是不可避免的。因此在接到审计项目时， 内审人员应首先确定项目的类型和所属工程范围， 然后再套用相应的定额和取费标准 (同时应审查施工单位的资质， 是否具有相应的取费证书等) 加以审核， 避免所套用的定额及相应的取费标准与项目工程 “风马牛不相及” 所带来的审计风险。如对某实验楼二次装修工程审计时，对装潢部分审计时应以装潢定额为主套用定额，取费按相应的标准执行。

而在旧基层上修凿、拆除、清理等工作，应套用房修定额及其取费标准。审计中如若按一种定额和取费标准加以套用，就会增加审计的风险。完善内部控制制度，规范审计是防范审计风险的制度保证。审计风险就其形成的原因是多方面的， 既有审计项目本身技术复杂的因素， 又有涉审组织和人员的利益关系与冲突对审计行为的影响，同时也有审计人员判断能力的限制， 防范风险的重要途径就是审计组织本身必须有健全、 完善的控制制度和审计工作规范， 为此， 国家制定了较为完善的审计工作准则， 审计部门在贯彻执行国家审计准则的同时， 必须在其内部建立健全内部控制制度， 要制定完善的风险控制制度， 严格审计道德标准、 审计工作规范和业务质量标准， 以规范审计行为， 为防范风险提供制度保证。

在审核过程中实行分级审核制度， 主审、 初审、 复审相互制约， 及时发现和纠正错误， 杜绝风险的形成。

2.提高内审人员的判断和分析能力， 是防范审计风险的主要途径。工程结算审计大多是事后审计， 它依赖于建设单位及部门所提供的原始资料， 包括图纸、 变更、 签证， 隐蔽工程验收等现场等一手资料。这些资料的真实、 完整、 合法是否直接影响到审计结果的准确性。

许多造价审计风险就是由审计资料的不实、 不真、 不准造成的。为此， 内审人员要把对资料真实性、 合法性的审核作为核心问题来对待，不断总结经验， 提高判断和分析问题的能力。在审计过程中， 应首先审查工程资料的真实性， 对所有隐蔽签证资料进行对比， 并加以分析。

3.提高审计技术运用水平， 是防范审计风险的技术保证。许多项目都运用计算机进行预算的编制、 数据的管理与计算等， 而我们的审计仍然处于手记笔抄的落后阶段。审计技术相对落后， 加上受到审计成本 (包括投入的审计力量、 时间、 费用等)的制约， 手工操作存在着检查的内容不全面、 检查不彻底、 计算结果不精确、 信息提供不及时等缺陷， 这些随时隐藏着审计风险。

因此， 防范审计风险必须把提高审计技术水平摆上应有的位置。

4. 加强协调、 分散风险是防范风险的又一途径。如对在审计过程中碰到的一些辣手问题可会同建设主管单位和部门、 施工单位进行三方会审， 并作出会审纪要， 由三方代表签字认可， 内审人员按会议纪要执行。如久拖未结、 基础加深而隐蔽资料不全或相矛盾时可采用此方法， 这样可以在出现纠纷时转嫁或分散部分风险， 减轻内审部门的压力。

如何做好工程造价审计

先进行程序性、合法性审查，避免本末倒置，浪费大量审计时间在实际的造价审核工作中，经常会出现这样的情况：协审人员在接受任务后，在没有全面熟悉和理解送审资料的情况下，立即根据送审图纸和计价书开始复核工程量和定额套价，而在汇总审核造价或整理审计成果时发现部分分部分项工程不符合相关计价规定，根本不用对其子项复核工程量和价格而应整体扣减，白白浪费了大量时间。如预算审计时常会发现送审内容超出了批复概算的内容，结算审计时常会发现部分工程变更没有按规定程序报主管部门备案等。